也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段
也许从现在开始，政府改革进入一个政治改革和行政改革“分道”推进的阶段。或者说，政治改革和行政改革的分野或许将会越来越清晰。比较西方国家，中国的政府过程的基本特点是政治过程与行政过程的一体化。回顾以往三十年的改革，政治改革和行政改革彼此交融，共进共退、一损俱损。现在则不然，行政改革在加快推进，政治改革在举步不前。
从基层政府的角度看，不论是政治层面的改革，还是行政层面的改革，我们都难以清晰地判断出近期是否有重大转机。就近些年的基层政府改革而言，目前还没有整体、清晰的规划设计，原因在于：一方面，上层缺乏意愿或者勇气去启动那些有重大影响的政治改革，甚至对于基层的主动探索采取某种程度的打压策略，如多年前就曾否定乡镇的直接选举；另一方面，上层缺乏意愿或者能力去推动那些有重大影响的行政改革。过往经验显示，中央曾经向基层政府提出若干行政改革的要求，如县级或者乡镇的政府机构改革。但是，这些要求很难得到有效执行，甚至也不被基层领导们认同。许多基层党政领导认为，上层没有必要提出那些政府运行层面的要求。
总体来说，由于中央政府对于基层政府运行的影响力急剧衰落，中央即便对于县乡政府改革作出具体设计和部署，其实也很难得到执行，且不说这种设计是否合理或可行。在大一统的政府控制思路下，中央也不可能设计出真正合理可行的基层政府改革方略。面对幅员广阔、社会经济状况千差万别的基层实际，上面这些设计规划往往是不切实际的，甚至是虚妄的。
笔者认为，基层政府的行政性制度安排，如县乡政府有多少个机构、多少人员岗位，行政权力如何在部门之间配置等，不应当成为中央政府的职权范围，中央也无法安排好。中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为强有力的推动者，如启动县乡党政主要领导的直接选举。如果政治性的制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。与上世纪八十年代形成鲜明对比的是，现在基层党政领导甚至比高层更有政治改革的要求和冲动，最近十年来不断有基层自主启动重大政治改革举措，因为基层党政领导更能直接感受来自社会和公众的改革压力。但是，这种要求和冲动，过去未能得到积极呼应和引导。这也是上级政府的政治权威在基层不断流失的重要原因。
最近十多年，虽然基层政府发生了令人欣慰的积极变化，但也面临更多困难和麻烦。或者说，基层政府正在陷入深刻的治理危机之中。这种危机已经相当深重，主要来自三个领域：其一是制度化滞后带来的危机，作为官僚机器的政府，其形态和机制都尚不成熟，上级政府还习惯于用“政治口号”“政治运动”来解决政府运行中的问题，这种“运动化”的运行逻辑带来大量矛盾；其二是民主化滞后带来的危机，其核心是民众意志对政府过程的参与性不够，政府行为难以向民众负责，导致民众对政府的不信任、不合作，甚至发生大量抵抗；其三是法治化滞后带来的危机，社会经济转型过程中需要协调空前复杂的利益关系，法律法规供应不足加剧了矛盾的激化，甚至酿成广泛的社会冲突。大量利益纷争的处理无法律通道可循，许多本来可以司法过程解决的问题被扩展到政治过程中，而政治解决过程渠道不畅，大量问题在上访、抗议等非良性过程中展开，直接后果是：普通社会问题被政治化，个体问题被群体化，分散问题被集中化，局部问题被全局化。在这种情况下，政府改革难度空前加大。基层政府在这个过程中面临两大挑战：与上级的矛盾在加深，与民众的矛盾在加深。如果改革推进力度不够，或者改革操作失误，则会出现这种局面：政府治理的危机与社会治理的危机比肩而至，政治性危机与行政性危机相辅相成。那么，渐进的改革过程将被迫中断，政府转型将在剧烈的社会政治动荡中艰难推进。
（作者为国务院发展研究中心研究员）
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