与全面构建责任化政府体制相联系,应积极促使各个地区、各个部门的政府组织及其工作人员充分认识到决策主体责任终身制是提高管理绩效、避免出现政策失误的重要手段,是实现决策科学化的重要保障。否则,在非制度化的责任体制下,决策主体的职责将难以评价,责任将难以确定和追究,从而使决策主体责任终身制成为空中楼阁。也就是说,决策主体责任终身制不仅需要领导层对构建责任化体制的重视,还需要各级执行部门和工作人员的理解和支持,并在实际工作中自觉地强化责任意识,切实提高各项公共政策的质量和水平。
推进公共政策评估的制度化。制度化建设是政策评估体系建设的一项基础性工作,不仅关系到政策评估的权威性、规范性,而且关系到决策责任终身制的有效性。目前,由于缺乏必要的政策评估专门性法律和完善的评估制度体系,中国的政策评估工作远远不能满足实践发展的需要,这导致公共政策评估工作的客观性、独立性不强,政策评估职责和目的不明确,组织建设和机制建设难以落实,评估工作的主观性、随意性较为严重,评估结论被相关部门认可和采纳的程度较低等一系列不良后果,严重制约着政策评估工作的规范发展和公共政策质量的提高。
若将中国与国外的情况进行对比可以发现,在政策评估较为规范的国家,一般都有专门性的法律制度作为基本保障。例如,韩国2001年通过了《政策评估框架法案》,对政策评估原则、评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等内容,都做出了明确、详细的规定。②这项法案的出台对韩国政府政策评估的广泛、深入开展,起到了极大的推动作用。欧美一些国家也都有关于政策评估的专门性法律或相关性法律规定,它们都对各自政府的政策评估工作产生了不同程度的积极影响。显然,在这方面,中国的法律制度建设较为滞后,不仅缺乏专门的法律规范,而且在其他法律中也很少涉及政策评估问题。在政府内部,某些领域的政策评估工作虽然有所开展,但缺乏相应的制度性规定,政策评估程序的规范性和结论的客观性难以保障。这些方面无疑都是中国政策评估体系建设的薄弱环节,需要在今后的工作中予以特别重视和切实加强。
积极推进中国公共政策评估的制度化进程,应着力加强以下几个方面工作:首先,实现政策评估的法律化和制度化。政策评估是一种政治活动,影响因素众多,它既关系到政策制定与执行者的声誉,也关系到政策目标人群的切身利益,因此,必须保证政策评估具有充分的权威性和严肃性。在政策评估过程中,要保证多样化的政策评估方式落到实处,保证政策评估信息不失真,必须确立政策评估权威性的法律地位。政府应该通过行政法规的形式,规范政策评估主客体的权力与责任,规范政策评估主客体的评估活动,使政策评估真正能够落到实处,促进政策评估的规范化。因此,应根据目前中国政策评估的制度化缺陷,尽快出台规范政策评估的相关法律、法规,使政策评估能在一套明确的法律制度框架下运行,尽可能地减少人为因素的干扰,提高这项工作的制度化水平。其次,努力实现公共政策评估工作的程序化。各项政策在可能的情况下都应进行程度不同的评估,而且评估结束后应及时撰写评估报告,并将评估结论公布于众。为防止公共政策在制定和运行过程中的随意性,必须通过制度将评估结论与有关人员的奖惩直接联系起来,真正实现政策制定过程和运行过程的权、责、利相统一,使公共政策评估工作在我国具有足够的权威性。在政策运行过程中,必须克服那种只重政策制定,忽视政策评估的积弊。每项政策都要进行程度不一的评估,长期执行的政策每隔一段时间要进行一次评估,以检查一项政策是否具有良好的效果,是否适应变化了的环境,以最终决定责任追究的对象。最后,要认真对待评估结论,注意对评估结果的消化与吸收,使政策评估真正发挥作用。政策评估完成之后,只有评估意见被采纳,才能体现其功用。如果评估结果没有被运用到决策责任的追究和政策系统的改进上,即使政策评估怎样科学、有效,也会失去其存在的意义。因此,只有使政策评估制度化,决策责任终身制才能走上正常发展的轨道,才能从根本上消除政策过程的不规范和主观随意性。
注重发挥社会舆论监督机制作用。建立决策责任终身制,必须提高责任追究机制的信度和效度,充分发挥社会舆论监督机制作用。
首先,行政决策过程要透明,要以民主和公开为原则,确定和完善决策规则,实现决策程序化、公开化。根据“公开是原则,不公开为例外”的原则,从讨论决策是否列入议程到决策的制定,再到决策的实行和绩效反馈以及相关人员所受的责任处分等一系列环节、依据和实体,都应大力推行政务公开,提高透明度,保证除依法应当保密之外的一切行政行为都在阳光下操作。此外,除法律、行政法规、地方性法规和规章所规定的保密事项外,行政机关应当向社会公开决策的主体、内容、依据、过程和结果。行政机关做出重大决策前,应当通过社会公示、座谈会、听证会等形式,事先获取公民、组织、群众团体和民主党派的意见和建议。