【摘要】我国城乡一体化发展取得了巨大的成就，但也仍然存在诸多不容忽视的问题。特别是作为城乡一体化发展重要支撑的财政政策体系还不健全，存在着许多体制、机制性障碍，阻碍了我国城乡一体化进程的发展。积极探索适合我国国情、符合经济社会发展规律的财政政策体系推进城乡一体化发展也就显得尤为重要。
【关键词】城乡一体化 财政政策 现状 对策
【中图分类号】F812.8 【文献标识码】A
在人类社会的演变过程中，自然的以及人为的各种要素的综合作用，使得社会形成了城市与乡村两套社会运行系统，这二者在发展过程中出现过矛盾和对立，但却又始终有着千丝万缕的联系。社会的进步以及生产力水平的提高，逐渐打破了城乡分离的社会系统，缩小城乡差距成为人类社会发展的总趋势。
我国在20世纪80年代提出了城乡一体化的发展策略，这主要是针对当时经济发展水平较高的苏南地区，而我国的城乡一体化探索与建设也就由此发端。经过30多年的建设，我国的城乡一体化建设有了较大的进步与提高，据有关统计数据显示，自1978年改革开放到2010年，我国的城市化率从17.92%上升到47.5%。但在取得较好成绩的同时，我国的城乡一体化过程中仍然存在一些问题，例如农村的发展片面追求经济发展，而忽略了教育、医疗、科技等方面的进步；有些发展以牺牲环境为代价，造成了农村环境污染，而且农村城镇化水平仍然较低，与城市有着较大的差距。
在这诸多问题的背后，财政支撑体系的不健全也是造成城乡一体化进程缓慢的重要因素，因此构建适合推进城乡一体化的财政体系是我国进行城镇化建设，提高社会发展水平的重要举措。
公共财政在城乡一体化中的作用
政府通过收支活动来集中部分社会资源，而这部分资源具有公共属性，主要用来履行政府职能和满足社会的公共需要。具体到城乡一体化的过程中，财政的主要职能仍然是为社会提供公共服务和公共产品，以弥补市场经济所带来的调控不足，有效地促进城乡一体化的健康、全面、协调发展。具体来说，财政在城乡一体化过程中的作用，主要有以下几个方面：
合理配置资源。对社会资源进行合理的引导和配置是财政的基本功能之一。财政的资源配置主要是指政府通过财政收支的管理来引导社会人力、物力以及财力等资源能够在城乡之间实现自由合理地流动，最终达到优化资源配置的目的，实现资源价值的最大化。
财政对于资源的配置主要表现为调整政府内部的各种公共资源、配置非政府部门的资源以及调节政府部门与非政府部门之间的资源分配三个方面。例如，我国现阶段加大了对“三农”的财政补贴力度，制定了有利于农村经济发展的税收优惠政策，对到农村创业和就业的大学生给予一定的财政奖励。这一财政政策的实施，防止了社会资源过度集中于城市，促进了社会资源向农村和偏远落后地区流动，有利于农村地区的社会发展，从而有效地推进城乡一体化建设。
促进收入分配的公平。市场能够自发地进行社会资源的配置，而市场调节资源的一个重要特性便是注重效率，这一方面能够实现资源配置的最优化，但另一方面也造成了社会资源总是流向效率较高者，这就造成了富者愈富，而穷者越穷的现象，出现了社会分配不公的问题，这也是造成城乡差距扩大的重要原因之一，因此需要政府对市场的这种分配特性进行一定的调整与弥补，而财政政策便是政府履行这一职能的重要工具和手段。政府往往通过财政政策以及收支活动来调节社会财富在政府、企业以及个人之间的分配比例，促进社会分配的公平性，实现社会分配兼顾公平与效率。政府财政对于社会收入分配的调节并不是一种全程的干预，而主要是对市场机制调节不灵的领域进行一定的影响和调节。例如，政府对社会福利保障以及公共医疗卫生等领域的调节与干预，其主要目的还是为了促进社会收入分配的公平，避免社会收入差距过大带来的一系列矛盾。
进行经济调节。财政调节经济运行实际上就是政府进行宏观调控的重要手段之一。财政在经济上的调节作用主要表现为对经济总量的调节、结构的调节以及环境的调节等方面。经济总量调节主要是指政府能够根据当时的经济运行情况来通过财政政策的紧缩或宽松来适当调整社会经济的发展，在经济过热时，采取增加税收和减少财政支出的策略，抑制经济的过热发展，当经济发展低靡时，采取减少税收和增加财政支出的方法来刺激经济发展；经济结构的调节主要是指通过财政政策的倾斜来引导社会资源的流动，带动社会经济结构的变化，保障社会农业、工业以及服务业的协调发展；环境调节功能主要是指财政能够提供良好的公共产品及服务，这为经济发展创造了良好的环境。经济发展是促进社会发展最为重要的因素，城乡一体化的实现必须以城乡经济一体化的实现为基础，因此财政在经济调节方面的作用，对于实现城乡一体化有着重要意义。
当前财政政策支持城乡一体化发展中存在的问题
财政投入不足。在城乡一体化建设中，财政投入主要是用于支持农村建设，一方面国家通过税收减免来减轻农民负担，另一方面又加大了对“三农”的补贴来支持农村各项事业的发展。与此同时，国家实行了一系列财政倾斜政策，引导社会资源流向农村，鼓励社会力量进行农村建设。
随着我国对于“三农”问题的认识深入以及建设新农村的提出，我国用于农村建设的财政支出有了较大的提高，据统计，十一五期间，我国每年用于“三农”建设的财政投入年均增长23%。尽管对于农村建设的财政投入呈现增加态势，但这种支出规模与实现城乡一体化的要求仍然有着较大的差距，我国财政支农的资金仍然存在着相对不足的问题。据统计，自1985年到2002年，我国的财政支农支出占农业GDP的比重一直低于10%，2003年到2007年，这一比重维持在10%到15%之间，直到2009年才达到20.6%的比例，虽然整体上财政支农占农业GDP的比重有所提高，但与发达国家30%～50%的比重相比，我国用于农村的财政支出仍然比例较小。除此之外，我国财政支农支出占国家财政支出的比例自1990年到20世纪末都没有超过10%。由此可见国家财政支农资金投入的不足。
结构不优。尽管近年来国家每年的一号文件总是事关“三农”问题，国家也在不断加大对农村建设的财政投入，但实际上从我国的实际财政投入分配来看，依然存在着城多乡少的状况，农村地区在公共产品以及公共服务投入上明显低于城市地区，在农村环境保护上所投入的资金与城市差距更大。以城乡教育方面的投入为例，在2001年，我国投入城市义务教育的经费是农村地区的4.5倍左右，到2007年这一数值有所缩小，变为1.9倍，虽然从数字上来看，足以证明国家加大了对农村义务教育的投入，但实际上用于城市的义务教育经费仍然为农村的2倍左右。同样，在最低生活保障金额发放以及人均医疗卫生经费上也存在这样的问题，在农村经费增加的同时，城市经费也同样在增加，最终这种城乡之间财政投入的差距始终存在，并且差距依然保持较大状态。
除了城乡财政投入结构失衡外，在国家财政支出的农业支出内部也同样存在结构不优的问题。在2000年到2006年间，在农业财政支出中，用于农村事业经费的支出占到近70%，这绝大部分由农村行政费用以及事业部门经费所组成，而实际用于提高农业生产水平的基础建设以及农业科技方面的支出则只占24%和1%，这在一定程度上说明农村财政支出并没有很大程度上用来提高农村的生产水平。而且在农村财政支出中，大部分的财政支出被用于改善农村的硬件设施，但却忽视了农村的教育、医疗、科技以及社会保障等方面的建设，这不仅制约了农村生产水平的提高，也不利于农村人力资源的培养以及社会和谐局面的形成，不利于城乡一体化发展。
体制不顺。科学的财政体制能够规范财政资金的使用，并使其发挥最大效用，也是分配和管理财政资金的重要工具。财政体制主要包括事权、财权和财力三个方面，事权主要是指政府应该用财政资金做什么，财权则是规定了政府财政资金收入与支出的动向，而财力决定了政府是否有能力做。目前我国的财政体制中还存在一些问题阻碍了城乡一体化的发展。
一是政府与市场关系的不顺。从财政的功能来说，财政主要是用于政府为社会提供公共服务和公共产品，并不关系市场领域，但实际上，一些地方政府却为了自身利益而利用财政资金参与市场运作，与民争利。例如，近年来，政府通过出让和出租国有土地进行房地产开发，从中获得了大量的土地财政收入。除了以地生财之外，一些地方政府还过度干预当地企业的经营，尤其是对国有企业进行掌控。政府没有将大量的资金用于改善社会的教育、医疗等公共产品的服务上，而是进入非公领域进行营利性竞争，这就打乱了市场本身的资源配置性，造成市场的混乱与不公，影响了政府财政的运行效率，进而不利于城乡一体化各项政策的落实。
二是政府间事权界限暧昧，出现事权与财权不匹配的问题。自1994年实行分税制改革以来，我国中央政府与地方政府的财权界限有了明确划分，总体上来说，中央政府的财政收入不断增加，近年来，其占全国财政收入的比例一直保持在50%以上，而地方政府的财政收入则明显呈下降趋势，但在这种情况下，地方政府所担负的财政责任却并没减少，其财政支出一直保持在占全国总支出的70%左右，这种事权与财权的不匹配，使得地方政府在社会公共建设、公共产品和服务的支出上心有余而力不足。虽然中央政府针对这一情况提出了转移支付的对策，但在实际操作过程中，上级的转移支付往往需要下级进行一定的配套，但地方政府往往没有足够的财力进行配套，这就导致转移支付的困难。地方政府在财政支出上的捉襟见肘使其无力去进一步推进城乡一体化建设。
推进城乡一
