【摘要】目前我国农村公共物品供给存在着总量不足、供给结构失衡等问题。要想改善农村公共物品供给状况，应该发展多元化的农村公共物品供给机制，以政府为主体、适当引入市场机制，同时发挥农村合作组织等部门的作用。在此过程中，政府要通过健全法律法规、制定相关制度等措施，规范和引导各类供给主体的供给行为。
【关键词】农村 公共物品 供给 多元化
【中图分类号】F062.6 【文献标识码】A
农村公共物品对于提高农民生活、改善农业生产条件、促进农村经济的稳定和发展有着重要的作用。我国政府一直以来十分重视对农村公共物品的建设，党的十八大报告中提出：“到2020年要总体实现基本公共服务均等化的目标”，这包含了发展农村公共服务，促进全社会公共服务均等化的涵义。随着农村经济的发展，农民对公共物品的需求日益强烈，并呈现层次性和多样性，而与之相对应，公共物品在农村的供给情况却并不理想。公共物品的长期供需不平衡已经制约了农村经济发展和农民的生产条件及生活质量的提高。因此，研究农村公共物品的优化供给有着重要的理论和现实意义。
农村公共物品供给问题研究的理论基础
公共物品的内涵。经济学家萨谬尔森指出，公共物品是人们对于其的个人消费不会影响其他人对该物品消费的物品。效用的不可分割性、消费的非竞争性和利益的非排他性是公共物品的基本特征。根据公共物品的非排他性以及非竞争性的强弱，将公共物品分为两类：一类是纯公共物品，同时具有完全的非竞争性和非排他性；另一类是准公共物品，具有不完全的非竞争性和非排他性，准公共物品还可以继续细分为俱乐部物品和公共资源。
公共物品的供给特性。公共物品的特性导致其供给问题要复杂于私人物品，经济理论界对于公共物品供给机制的探讨由来已久。
一是市场失灵。20世纪50年代，现代福利经济学提出市场在公共物品供给中存在失灵。因为每个消费者消费的公共物品总量与总消费量总是相等，所以公共物品的市场需求曲线是个人需求曲线的垂直相加而非水平相加，而总的支付却是所有消费者的支付总和。由于每个消费者并不清楚自己享受公共物品应该支付的价格，或者是存在隐瞒偏好的“免费搭车”行为，所以市场机制下很难得到足够支撑公共物品供给的消费者支付，进而市场难以有效提供公共物品。
二是政府失灵。由于对市场失灵理论的普遍接受，20世纪50～70年代的西方国家普遍由政府负责提供公共物品，但这些国家在70年代之后陷入危机，促使人们意识到政府在供给公共物品的过程中同样存在失灵问题。实际上，政府与市场都是一种制度安排，都是影响经济社会的内生变量，因此，政府在运行和提供公共物品的过程中也存在交易成本，这种交易成本往往很大。政府垄断公共物品提供，由于缺乏竞争和监督，往往会导致效率低下和官僚腐败等问题。
三是多中心思路。20世纪80年代，美国学者奥斯特·罗姆的新公共管理理论提出“多中心理论”。“多中心”是指公共物品供给结构也可以多元化，各级政府机构、企业、私人机构、公民个人、各种非政府的组织均可成为公共物品的供给者，各主体在一定的规则下，以多种方式一同行使主体权力，在公共物品的供给过程中引入多元化的竞争机制①。多中心理论为公共物品供给研究开辟了新的视角。
我国农村公共物品供给状况及存在问题
农村公共物品是指为促进我国“三农”发展的公益性物品，具体而言包括以下几类：基础设施类，如农村的道路等；社会保障类，如农村医疗和养老保险；科教文卫类，如农业科技培训等；社会管理和社会服务类，如社会治安等。近年来，我国政府加大了农村公共财政投入，但总体来看，我国农村公共物品供给状况仍然存在一些问题，无法满足农民的需求，。
总量不足。我国农村公共物品供给数量上离实际需求存有差距，具体表现在：一是大型农业固定资产、大型的水电灌溉设施等农业生产性公共物品供给不足，严重制约了农业生产和农村经济发展。二是与农村生活条件改善相关的公共物品，如供水、供电、道路桥梁、环境相关的公共物品在部分地区和村庄仍然比较欠缺。三是有关农民自身权利类的公共物品，如文化教育和医疗保障类公共物品和服务的缺口还很大。
供给结构失衡，供与求不匹配。一方面，农村公共物品供给总体不足，却同时存在部分公共物品供给过剩的问题。这是由于一些基层政府注重政绩工程、面子工程，没有首要解决农民迫切需要的公共物品，却过多地投入于修路、沿街绿化、广场建设等，造成了供给不足与供给过剩并存的结构失衡局面。另一方面，文化、科技为代表的高层次、“软”公共物品的供给远远落后于需求。随着经济社会的快速发展，农民对文化、教育、培训、科技、环境等高层次的公共物品需求日益强烈，而目前在绝大多数农村，诸如乡村图书馆、影院等文化设施较为匮乏，科技成果转化应用、农业技术培训、信息获得等耗资大、见效慢的设施和服务更是欠缺。
城乡间、地区间供给不均衡。首先，由于我国经济体制存在城乡二元化状态，导致在公共物品供应上，也出现了城乡分割的“二元”供给体制。我国城市公共物品的供给由国家财政负担，但农村公共物品的供应大部分靠农民自己解决，这种城乡分割造成了公共物品供给的城乡间差距，呈现非公平性。根据国家统计局的数据，2001年全社会固定资产投资总额中农村固定资产投资占比为19.4%，而到2012此比例却下降为1.7%②。这一对比从侧面反映出，农村地区的固定资产投资明显落后于城镇，且呈现出投资比例逐年下降的趋势。其次，我国东、中、西部地区经济发展水平存在很大的差异，所以，当东部经济相对发达的农村地区提出差异化和高层次的公共物品需求时，西部某些落后的农村尚缺乏基本公共物品的供给和服务。
我国农村公共物品供给问题的原因探析
造成我国农村公共物品供给总量不足与结构失衡等现象的原因是多方面的：
资金投入不足。对我国而言，公共物品在农村供给中出现的问题归根结底是由于资金有限，投入不足造成的。一方面，基层政府能够用于提供公共物品的资金有限。2001年中央开始改革农村税费制度，取消了“提留”、“统筹”和“两工”等，2006年我国全面取消农业税，乡镇级政府失去了重要的资金来源，其公共物品的建设资金大部分依靠上级政府的财政转移支付。另一方面，我国农村的融资体系不健全。由于当前农民信用体系不健全，大部分农民习惯于将闲置资金存入银行、信用社等金融机构，而金融机构向农民发放贷款通常额度较小，这样造成了金融机构大量吸取了农村的资金，却较少地返还于“三农”建设，致使农村公共物品的资金供应更加短缺。
缺乏顺畅的需求表达机制和完善的决策机制。一直以来，我国对于农村公共物品的供给决策都是“自上而下”的，忽视了农民自身的真实需求，缺乏透明性与参与性。在农村公共物品提供过程中，农民是需求者和委托人，政府机构是代理人，基层的村镇政府机构则是“二次”代理人。由于委托人缺乏组织性和信息不对称，无力监督和约束基层政府行为，在公共物品供给中处于弱势地位，无法真实、顺畅、有力地表达自身的需求；基层政府往往只对上级政府负责，忽视委托人意愿，根据政府意愿决定提供什么公共物品和提供多少。这种决策机制下，基层政府往往热衷供给见效快、易显出政绩的“硬”公共物品，而对农村经济社会发展所必需的“软”的公共物品，不愿意提供或提供很少。
政府职责不清，缺乏问责和监督机制。尽管《国务院工作规则》，明确了公共服务是政府的主要职能之一，但这些规定比较模糊，缺乏针对性和操作性，造成了各级政府在农村公共物品供给中职责不清、分工不明，出现推诿、越位、缺位等现象。由于我国财政权集中于中央政府，而事权下放至各级政府，农村公共物品提供职责，往往最终较多地压到县、乡政府，导致出现基层政府财权小而事权大的状况，基层政府财政紧张，能力有限，最终导致了农村公共物品的总量短缺和质量不高。另外，由于法律法规缺失、问责机制缺乏以及农民的维权与参与意识不强，都造成农村公共物品的供给过程监管不足，一旦出现供给决策不当、供给低效或无作为行为，难以找到明确对象问责。
供给主体单一、效率低下。在供给制度方面，新中国成立以来我国的农村公共物品经历了三个阶段，即人民公社阶段、家庭联产承包阶段和现在的后农村税费改革阶段，其供给机制在本质上都属于单一的政府供给，尽管在现阶段有了多元化的尝试和突破，但市场和社会的力量还是比较薄弱。政府作为公共物品的垄断供给者，排斥了市场和社会因素的作用，因其缺乏成本最小和利润最大的约束，不可避免地出现农村公共物品供给的效率低下，成本昂贵，缺乏多样性和差异性，甚至存在回避提供责任和扭曲供给需求的可能性，造成资源浪费和农民公共福利水平不高。
