国家治理模式的三种类型
当代中国，党的领导是国家治理现代化的一个重大议题。把“领导”理解为“命令”和“支配”，不符合国家治理现代化的要求。如果把“领导”理解为“影响别人行为的行为”，研究国家治理现代化就有了正确的依据。
国家治理模式一般以治理手段为主要划分标志，具体可以划分为三种基本类型：第一，政策主导的治理。这是一种比较容易变迁、具有较大主观性的治理模式。这种治理主要掌握在精英手中，从某种意义上来说，这种治理属于人治。第二，法治主导的治理。该模式具有较高的稳定性和较大的一致性。在这种治理类型下，无论什么人都必须按照法律的规则和程序来行事，大家都是统一的，没有特殊性。第三，民主主导的治理。该模式凸显对大多数人意志的尊重，兼有法治的内涵，是治理模式的最高境界。这三种治理是递进的关系。一般来说，先有政策治理，经过发展，上升到法治，再由法治发展到民主治理。没有法治的过程，是达不到民主治理过程的。
法治很重要。法治本体意义在于对公平和正义的保障，是社会稳定、有机运转、公平正义的最后一道防线。法治的工具价值在于培育了公民对程序制度遵守的意识。在此之后，进入民主治理的阶段才算成熟。西方社会经过了自由化才达到了民主化，而这一过程便是法制化的过程。从某种意义上来说，西方的民主化都经过了自由化阶段。中国的国家治理模式正在由政策治理向法治迈进，如何培育中国公民对程序、制度和法律法规的遵守是一个很重要的问题。
中国共产党执政后的相当长时间里，对于国家的治理更多倚重的是政策导向。选择政策导向的国家治理模式有其历史必然性，也有其现实合理性。首先，鸦片战争以来的历史发展进程证明了中国共产党具有先进性，它对中国革命的领导权威以取得胜利的结果确立起来，它制定的路线方针政策得到广泛认同。其次，中国共产党的宗旨、群众路线、目标追求等契合人民群众的根本利益，路线方针政策的制定依据和价值取向为社会所信任。从这两点看，社会主义建设取得发展就是党的路线方针政策的必然结果。然而，以政策导向的治理模式隐含着不可避免的风险，即一旦党的路线方针政策偏离正确的轨道，必然导致国家和社会遭遇损失和破坏。十年“文化大革命”的遭遇就是证明。
中国共产党的领导和执政地位，决定了其路线方针政策对整个国家的影响力。然而，国家治理必须遵循国家在发展和建设方面所具有的内在规律。推进国家治理现代化需要厘清政党执政与国家治理的关系。国家是以人民为主体的综合体，政党是以某种意识形态为纽带的群体组织。中国共产党代表最广大人民群众的根本利益，但是应该注意，这只是从利益代表性上将政党与国家联系在一起，并不意味着政党与国家可以完全等同。新时期党中央对这个问题的认识是清醒的，这其中有两个最直接的论点：一是强调党的意志要通过人民代表大会上升为国家意志；二是党的一切活动都要在法律框架下进行。此外，确定人民代表大会是国家最高权力机关，提出依法执政的治国方略，都表现了党执政行为不能逾越国家和法律这一事实。由此而言，为推进国家治理体系和治理能力走向现代化，以执政党的路线方针政策为导向的治理，必须向法治主导和民主主导的治理模式转变。
法治主导治理模式是国家治理现代化的必然选择
自1978年实施改革开放以来，法制建设的加强推动了中国社会的法治化进程。2011年3月10日，十一届全国人大四次会议宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”，要求“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这三个“依法”和三个“法治”的思想，是中国特色社会主义建设中执政党治国理政实践探索的提炼，对推进国家治理体系和治理能力走向现代化至关重要。它表明，国家治理过程将纳入法治化的过程，坚持以法治为主导的国家治理模式将是中国国家治理模式的现代化选择。
需要注意的是，前述关于国家治理模式的类型划分并不是绝对的，而是相对的。法治主导与民主主导虽然在表现形式上有区别，但是在运作关系上并非截然对立。现代意义上的社会实践，法治与民主总是粘连在一起。法治保障民主，民主维持法治；民主要求法治，法治体现民主。在治理国家的过程中，依法执政离不开民主执政，依法治国离不开民主管理，法治建设中民主建设不能缺位。中国共产党始终以民主作为核心价值诉求，党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的本质属性，法治主导的国家治理模式选择，必须融入发扬民主的价值诉求，使国家治理现代化充分体现人类文明的优秀成果和世界发展潮流的新元素。
（作者系华东政法大学政治学与公共管理学院院长、教授）
