在原衔兼任制度下，伊犁将军、参赞大臣和办事大臣之间不是上下级关系，无法掌握对这些大臣的考核与管理。至于平时日常军政事务的管理，则属于有名无实，“节而难制”。
办事大臣体制的最大优点在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克贵族，稳定边疆。
直到晚清，随着交通、通讯、军事补给等条件的大规模改善，分区驻防、各自为政的办事大臣制度最终为行省制所取代，原来有办事大臣驻防的各城，变为由新疆巡抚直辖的厅、县。
清朝平定天山南北的准部、回部叛乱后，设置以伊犁将军为首的军府体制管理天山南北，即在伊犁将军之下分设乌鲁木齐都统、塔尔巴哈台参赞大臣和喀什噶尔参赞大臣，分辖新疆东部和天山南北地区。在北疆蒙古游牧各地的辟展、古城、巴里坤、吐鲁番、库尔喀喇乌苏分设领队大臣，在维族聚居的南疆八城喀什噶尔、叶尔羌、和阗、库车、乌什、喀喇沙尔、英吉沙尔、阿克苏及哈密等地分设办事大臣等，分别统领驻军，统辖各地各城边防、台站、卡伦、贸易关税等军政事务，构成清代新疆的军府体制。在这一军府体制中，全疆各地的驻防大臣名义上虽由伊犁将军节制，但由于各种原因，清朝中央通过限定人选、专折奏事等方式，赋予这些驻防大臣相对独立的实权，使之位高权重。这种管理机制在清代一直是影响新疆政局的关键因素。
原衔兼任：办事大臣的身份
在新疆的军府体制中，只有伊犁将军和乌鲁木齐都统属于职、衔一致的实职官员，在武职官员中列从一品，其他各地的办事大臣、领队大臣均属于临时派遣、原衔兼任的官缺。这些官缺在《清会典》中有明确规定，并有相应的养廉银。但新疆的这些“大臣”，包括参赞大臣、办事大臣、领队大臣等都没有明确品级，也没有纳入清代官员九品十八级之列，而是由中央各部院官员、内地各省的布政使、按察使，或八旗副都统、侍卫等官员，以原衔兼任，一般不低于三品。至于什么样的官员可以出任哪个城的办事大臣，则没有统一规定，完全在中央的掌握之中。同一城的办事大臣可由各部侍郎、巡抚、布政使、按察使、八旗副都统、绿营总兵等出任，甚至一、二、三等侍卫均可出任；而同一职衔的官员，可任参赞大臣，也可任办事大臣、领队大臣。而且，出任办事大臣的满洲官员常常因为在内地任职时，因犯错误遭到革职、降级后，被重新任用，赏带副都统衔或以侍卫身份，前往新疆任职。如，乾隆四十三年（1778），吏部尚书永贵因坐事被革职，以三品顶戴身份派往乌什办事。嘉庆二十年（1815），山东巡抚同兴因亏空被革职谪戍盛京，次年被授三等侍卫，出任古城领队大臣，后转任阿克苏办事大臣。嘉庆时期的喀什参赞大臣斌静，原为黑龙江将军，嘉庆十八年（1813）坐事革职，二十二年出任叶尔羌办事大臣，次年任喀什噶尔参赞大臣。
让有过错的八旗满洲官员出任南疆办事大臣是乾隆时期开始形成的制度，这种做法既可以表示对犯错误官员略施薄惩之意，又可以保证中央有充足的官员派往新疆。同时，实际为犯错误的八旗官员提供了一个广阔的回旋余地。被派往西北办事者，期满后大多都会获授副都统等八旗职衔，重获被任用的机会。而且，自嘉庆末期开始，以“侍卫”之衔派任办事大臣的官员数量增多，表明皇帝更愿意把新疆事务的管理交给最亲信的八旗将领，而不用通过任何中间机构，或者以此表明皇帝在直接管理新疆事务。
这种原衔兼任的制度，一定程度上弱化了参赞大臣和办事大臣之间的统辖关系。南疆虽设总理回疆事务的喀什噶尔参赞大臣，名义上可以节制南疆八城的办事大臣，但由于参赞大臣也是临时差遣，因此其实际地位与办事大臣往往不相上下。如乾隆三十年的参赞大臣纳世通，原衔为工部右侍郎、镶黄旗汉军副都统，分别为文、武正二品。同时，叶尔羌办事大臣的额尔景额，原任副都统，与纳世通同为正二品。阿克苏办事大臣卞塔海，原任盛京礼部侍郎，也为正二品。甚至经常会出现办事大臣地位高于参赞大臣的情况。如乾隆四十一年（1776），乾隆帝贵妃之侄高朴以兵部侍郎之职出任叶尔羌办事大臣，而当时任喀什噶尔参赞大臣的是名不见经传的雅德，由刑部侍郎派任。显然，雅德对高朴很难形成什么制约。
在原衔兼任制度下，伊犁将军、参赞大臣和办事大臣之间不是上下级关系，无法掌握对这些大臣的考核与管理。只有遇到民变、叛乱等紧急事务，全疆需要统一协调行动时，伊犁将军和参赞大臣的“节制”权才能体现出来。至于平时日常军政事务的管理，则属于有名无实，“节而难制”。
位高权重：办事大臣的权力分析
首先，新疆各城办事大臣、领队大臣的选调，基本上是满洲官缺，蒙古、汉人很少有机会出任，且一直由军机处直辖，由皇帝钦定，毋须伊犁将军推荐，其任期内的政绩也不由将军考核。
所谓西北两路，是指自清代康熙时期用兵准噶尔部逐渐形成的战略布防格局，由陕西、甘肃，经哈密、巴里坤进入天山南北，称为西路。由张家口向北经内外蒙古，经科布多越阿尔泰山进入北疆的塔尔巴哈台，至伊犁地区，称为北路。自康熙以来，清准之间在西北两路曾展开长期而激烈的拉锯战，清军在西路的哈密、巴里坤一带和北路的乌里雅苏台、科布多一带重点布防。雍正时期，创设军机处，最初专门协助皇帝筹措西北战事。但自此以后至清代结束，西北两路军务完全掌控于军机处和皇帝手中，权力未曾下移。办事大臣一般任期三年，凡需要补放的，或由皇帝直接下旨任命，或由军机处于每年十月，将各处期满的大臣开列名单，是否换防、如何换防，报给皇帝直接定夺。
其次，办事大臣多由侍郎、布政使、按察使、副都统、总兵等“省部级”官员出任，多在二三品之间，这意味着清朝是按照省级官员的规格来配置天山南北的办事大臣的。新疆以外的青海、蒙古、西藏等地，一般一地仅设一两个办事大臣，其管辖范围相当于一省。新疆的办事大臣管理范围仅限一城一地，远不及库伦、西宁办事大臣，但很多实例证明，新疆的办事大臣和青海的西宁办事大臣、喀尔喀蒙古的库伦办事大臣之间可以互调。如，嘉庆时期的库车办事大臣来灵，原任正黄旗汉军副都统，后由库车办事大臣转任西宁办事大臣，嘉庆二十一年（1816），又回库车办事大臣任上。再如，嘉庆时期的台斐音，曾任和阗办事大臣，嘉庆十四年，他由和阗办事大臣，带二等侍卫之衔，调任库伦办事大臣。也就是说，清朝在新疆的参赞大臣、办事大臣、领队大臣多达16个，每个省级大员在这里仅管辖一城一地，如此密集布防，可见清朝对新疆的重视。
第三，各办事大臣可单独奏事，不必经过伊犁将军和参赞大臣。
新疆各城办事大臣不但品级高，而且都具有专折奏事权，有事直接报告皇帝，无需通过伊犁将军或参赞大臣。乾隆三十年（1765）爆发乌什之乱时，乾隆帝命叶尔羌办事大臣额尔景额调查南疆各处大臣的不法行径，额尔景额参劾前任和阗办事大臣和诚婪索伯克之事，使和诚伏法。乾隆四十三年（1788），永贵出任乌什办事大臣后，参劾叶尔羌办事大臣高朴贩卖玉石之事，使高朴被惩处。至于日常军政事务的处理，军队训练，台站、卡伦巡查，边贸管理等，则更可以便宜行事，直接对中央负责。这种独立奏事权加重了他们的权威，削弱了伊犁将军、参赞大臣对他们的“节制”关系。
综上所述，清朝对新疆的管理实际上非常倚重于办事大臣，这些办事大臣以省级官员的身份，统辖一城一地，直接受皇帝指令，位高权重，且权力相对独立，各自为政。清朝中央之所以如此配置新疆办事大臣的权力，原因有二：一是清朝鉴于维族伯克贵族实力强大，故只有以高级别的官员坐镇各城，强化其权威，才能实现对当地的有效管理、控制，否则“恐不足资弹压”（《清高宗实录》卷五百七十一，乾隆二十三年九月辛丑）。二是这种体制的形成是由当时的交通、通讯及军队的后勤补给困难、驻防兵力不足等条件限制造成的，尤其南疆地区各城与伊犁将军距离遥远，道途艰难，由伊犁至喀什、乌什等地，需翻越天山，要将近一个月的行程。即使南疆各城之间也因距离遥远，呼应不便。各办事大臣及其驻军只能分城驻扎、分区防守，掌握相对独立的权力。惟其如此，遇到紧急事务时，才可便宜行事，及时化解危机，而不能一味等待将军和参赞大臣的指令，这就形成他们之间“各自为政，节而难制”的关系。
办事大臣体制的最大优点在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克贵族，稳定边疆。特别是在分裂势力的叛乱、外敌入侵等紧急情况时，各城办事大臣能够积极采取措施，及时应对，避免消极扯皮、互相推诿的现象。在乾隆到清末新疆地区的历次叛乱中，形成一种规律性的模式，每遇叛匪起事，大臣率军退入城中据守待援，当来自北疆和陕甘的援军到达并开始反击时，可里应外合，击退叛匪。这一点证明了办事大臣制度的积极意义。
监察缺失：边疆办事大臣为何难以约束？
魏源在《圣武记》载：“各城大臣不相统属，又距伊犁将军窎远，恃无稽察，威福自出。”（魏源：《圣武记》卷4，《道光重定回疆记》）办事大臣位高权重，权力过大，很难受到监督，在很大程度上脱离了清朝的监察体系，以至于弊端丛生，反过来又影响到边疆地区的稳定。
清代的监察系统主要以都察院的监察御史和给事中的监控为主，除此之外，奏折制度也被视为对官员一种重要监督方式。然而这两种方式，对新疆等边疆地区的驻防大臣很难发挥作用。
首先，办事大臣不受督察院的监督。在清代，都察院是最高监察机构，掌司风纪，监察百官的政绩与品德。都察院下设御史和给事中，分掌各省、各部院的监察事务。然而，对包括新疆办事大臣在内，边疆地区的官员的监察，并没有纳入到都察院的管辖范围，都察院基本上无权监督边疆地区的驻防官员，清代的边疆地区处于监察缺失状态。如此体制之下，这些办事大臣三年一任的工作不必接受上级的考成，其经济收入支出也不受其他机构的查核，再加上可专折奏事，一城维族各级伯克的封爵进退完全系于办事大臣之口，百姓的进贡纳税也几乎完全掌握于办事大臣之手，使得办事大臣在当地威福自专，毫无顾忌。
其次，对于奏折制度，清朝自雍正时期，便有意以奏折制度让地方大员互相监察，以期替代御史巡视地方的制度。然而，乾隆时期的奏折制度已经逐渐丧失康雍时期那种密折的特性，渐趋常规化，官员之间互相监督的作用已经大打折扣。除非遇到叛乱一类的事情，官员之间谁也不愿意通过奏折弹劾同僚经济、生活问题。南疆各城大臣之间更是如此。
乾隆三十年（1765）爆发的乌什之乱，其原因之一是由当时的乌什办事大臣素诚暴虐荒淫激起。素诚自乾隆二十七年调任乌什办事大臣，任职三年，残暴无常，当地百姓深受其害。但对他的这些行为，无论是当时的伊犁将军明瑞，还是喀什噶尔参赞大臣纳世通，都没有过一纸举报。直到乌什起义后，明瑞才按照皇帝的要求查核、奏报素诚等人以往的行为。在乌什民变后，乾隆为南疆办事大臣的不法行为所震惊，还令叶尔羌参赞大臣额尔景额奏报前任和阗办事大臣、总兵和诚重利盘剥维人之事，后经查证得实，终将和诚正法示众。
嘉庆晚期的喀什参赞大臣斌静，先后任叶尔羌大臣和喀什参赞大臣达四年之久，对他的荒唐行为，后来道光帝听说后，也都为之发指。但即使如此，几年间并无一人参劾奏报。直到张格尔叛乱爆发，道光帝怀疑由斌静激起，才派伊犁将军庆祥前往南疆调查斌静的行为。
所以，在清代，无论都察院的监察制度还是奏折制度，都无法对边疆驻防官员实行有效监督，这种监察的缺失，经常成为一种纵容，使新疆一带的办事大臣贪腐暴虐，往往成为激化民族矛盾的导火索，严重者，则为分裂势力所乘，引发边疆叛乱。
道光八年（1828），张格尔叛乱被平定后，喀什噶尔参赞大臣那彦成在处理善后事务时，认识到各城办事大臣平时威福自专、不受监督的弊病，奏请对回疆各处办事大臣进行定期考核，每年年终，由伊犁将军、喀什噶尔参赞大臣将各处驻扎大臣“出具切实考语，密行陈奏，如有人地不宜及才不胜任者，随时奏明更换”（《清宣宗实录》卷132，道光八年正月乙丑）。
总之，鉴于当时的历史、地理条件，清代新疆的办事大臣制度曾形成位高权重、独立行事的特点，这使得办事大臣在边疆稳定方面发挥过重大作用。但不受监督的权力也曾屡屡激化矛盾。直到晚清，随着交通、通讯、军事补给等条件的大规模改善，分区驻防、各自为政的办事大臣制度最终为行省制所取代，原来有办事大臣驻防的各城，变为由新疆巡抚直辖的厅、县，使新疆的行政管理进入一个新的时代。
（作者系中国人民大学清史研究所副教授）
