【摘要】都市雾霾和居住难这两个日益严峻的难题貌似“风马牛”不相及，实则可结合在一起统筹解决。卫星城地价较低，可批量建设保障房，解决中低收入者居住难问题；卫星城开发以保障房而非商品房为纽带一般不会导致“空城”、“鬼城”，可及时在卫星城配套建设公益及工商业设施，让居民就近生活、学习和工作，缓解都市交通“潮汐”及雾霾问题。以保障房为纽带建设卫星城还应注意让卫星城与主城区间保有适当间距、非城地带、直达快轨，防范违法建设，加强保障房建设及管理等。新加坡的成功经验堪为我国都市保障房开发、卫星城建设以及城市环境管理的镜鉴。
【关键词】雾霾 城市规划 保障房 卫星城
【中图分类号】F292 【文献标识码】A
近年来，我国大都市雾霾问题日益严峻。2013年以来，全国多次出现覆盖面积广泛的“史上最强雾霾天”，高峰时全国有86个城市、近5亿人受灰霾影响。①2013年1月，北京仅5天没有雾霾，除夕夜、元宵夜均十面“霾”伏。2014年2月20至26日，北京连续7天出现全市范围重度雾霾天，连千米海拔的山区也未能幸免。②同时，大城市居住难问题与雾霾问题一样日渐严峻，高房价、高房租越来越成为城市中低收入者难以承受之重。表面上看，都市雾霾和居住难两个严峻问题似乎没有关联，实则可以结合在一起，通过卫星城的建设开发统筹解决。
两个严峻问题为何可以结合在一起统筹解决
导致都市雾霾问题严峻的原因固然是多方面的，但是都市城区面积过大无疑是其关键原因之一。由于缺乏科学规划，我国城市“摊大饼”式扩张现象严重，不仅北京、上海等特大城市的“大饼”越“摊”越大，而且其他城市也纷纷步其后尘，一心一意地“摊大饼”，使城市中心被一环接一环“水泥森林”团团围住，清风进不来，污染物很难扩散，雾霾自然会频繁“光临”。
由于城市“大饼”摊得过大、房价高企、城市周边“睡城”密布等原因，我国大都市交通“潮汐”现象显著。很多居民都不得不住在城市的“边上”而工作在城市的“中心”，备受挤公交、地铁之苦，迫使他们稍有经济实力便想买私车，以解决通勤问题。城市车辆越多，交通就越拥堵；交通越拥堵，尾气排放就越多，环境就越会被污染；环境越被污染，居民上下班之路就越难熬，就越会为“贪”个人舒适而买车，由此导致了恶性循环。
可见，从治霾的角度而言，大都市必须终结“摊大饼”式的扩张模式，严格划定主城区的边界，从严审批主城区的新生建筑物，通过城市更新，适当抽疏主城区的建筑物，打开城市风路，让清风自由吹入，驱散雾霾；建设都市卫星城，以承接主城区因城市更新、建筑物抽疏而转移出来的产业和人口，促进城市经济和社会的健康发展。
我国大都市中低收入者、尤其是中低收入流动人口的居住问题，与雾霾问题一样日渐严峻。不堪城区高房价、高租金之苦的中低收入流动人口被迫栖身“脏、乱、差、危”的城中村、城边村、“群租房”和地下室，个别人甚至无奈栖身桥洞、热力井等，以致城中村、城边村违法建设和城区“群租房”问题久治不愈，欲禁弥兴。近年来，尽管政府部门在中低收入者的保障房建设方面做了很多工作，取得了不少成绩，但是这些工作成绩相对都市中低收入者的住房需求“洪峰”而言，只能是杯水车薪。
众所周知，卫星城的地价、房价、房租相对主城区一般都要低廉得多，在卫星城大批量建设保障房（公租房和经济适用房等，下同），借以解决都市中低收入人口尤其是中低收入流动人口的居住难问题，具有投入资金相对较少、租金或房价相对较低等显著优势，可操作性较强。
综上可知，都市雾霾和居住难这两个日益严峻的难题貌似“风马牛”不相及，实则完全可以结合在一起统筹解决——通过卫星城开发，广泛建设面向中低收入人口尤其是中低收入流动人口的保障房，借以解决其居住难问题；又以保障房建设为纽带有序推动卫星城开发，以解决城市摊“大饼”及城市交通“潮汐”问题，减少雾霾，改善环境。
卫星城建设为什么应以保障房开发为纽带
一个城市最重要的是什么？不是建筑物的高度，也不是著名建筑师作品的数量，而是规划。③理想的大都市应是由快速公共交通系统串联起来、彼此之间有合理间距的若干个中小城区及市镇的集群，而非集中成片的巨型孤城一座。
我国现行都市卫星城建设大多以商品房开发为纽带，因此，卫星城离主城区一般不宜太远，如果相距太远，那么房子就很易卖不出去。只是卫星城毕竟是卫星城，与主城区一般总会有一段距离，且区位相对主城区而言通常较差，因而在卫星城开发初期，其商品房大多不易售出，即便勉强售出，也常因交通不便、周边配套设施不完善而很难保证其入住率。入住率低，周边商业配套设施就很难赢利，甚至还很可能亏本，公益配套设施就容易空置、浪费，开发商和政府就会因此失去相关投资兴趣，由此不免导致恶性循环——入住率越低周边配套设施就越难到位，周边配套设施越不到位反过来又使入住率越低。这便是我国某些城市卫星城或新区出现“空城”、“鬼城”的关键原因之一，也是政府部门一般都较忌讳将卫星城规划得离城区过远的关键原因之一。
可是，卫星城与主城区之间如果没有足够的距离，且未严格设定二者的边界，又放任其间的城市化开发，那么在卫星城和主城区双向自然扩张的情况下，若干年以后，卫星城与主城区便会连成或近于连成一片，卫星城就会沦为城市“大饼”的一部分，失去其建设意义。
相比而言，卫星城建设以保障房而非商品房开发为纽带却有诸多好处：
第一，以保障房开发为纽带建设都市卫星城具有现实可行性。卫星城地价与主城区地价相比通常要低廉得多，在卫星城大批量建设保障房，以解决中低收入者的保障房供给问题，无论对政府还是对租赁或购买保障房的中低收入者而言，都是相对现实的选择。
第二，以保障房开发为纽带建设都市卫星城一般不会导致“空城”、“鬼城”现象。由于保障房在租赁、购买条件上有严格要求等原因，保障房租赁、购买者在本地依法不可能有第二套房，卫星城中保障房的入住率理应高于商品房的入住率。此外，政府还可依法采取强制手段，强迫保障房租赁、购买者入住，对规定时限内不按时入住者，政府有权依法收回其租赁或购买的保障房。相反，对商品房购买者，政府无类似权力。因此，以保障房开发为纽带建设都市卫星城，只要政府监管得力，就可有效保证其入住率，一般不会导致“空城”、“鬼城”现象。
第三，大都市能有效保证保障房的必要建设体量，有条件使保障房开发担当卫星城建设纽带的重任。如果保障房体量不足，那么保障房开发就不可能担当卫星城建设纽带的重任；而我国大都市恰恰有条件、有能力保证保障房建设的必要体量。主要原因有三：一是大都市中低收入人口，尤其是中低收入流动人口数量巨大，保障房建设缺口巨大，需求强劲；二是大都市政府经济实力相对较强，有能力在地价相对较低的卫星城大批量建设保障房；三是大都市中低收入人口的经济实力相对中小城市中低收入人口大多要强一些，相对有能力在房价、租金相对较低的卫星城购买或租赁保障房。
第四，以保障房开发为纽带建设都市卫星城，可及时在卫星城配套建设公益及工商业设施，吸引居民就近生活、学习和工作，从而有效缓解城市交通“潮汐”及雾霾问题。由于大城市能有效保证卫星城中保障房建设的必要体量，且保障房入住率相对有保障，所以开发商和政府能够在保障房建设的同时，在卫星城同步建设与保障房建设规模相匹配的商场、菜市场、公园、学校、医院等商业和公益配套设施，以便入住者就近购物、上学、就医等；同时，还可在卫星城周边配套建设与卫星城人口相匹配的污染较少的工业设施，以便入住者就近工作，从而有效减少城市交通“潮汐”现象，改善城市生活环境。
第五，以保障房开发为纽带建设都市卫星城，可以推动卫星城持续繁荣、发展。待以保障房开发为纽带的卫星城建设初具规模、人口批量入住、其内工商业初步繁荣后，便可吸引开发商来卫星城进行商业地产投资，从而使卫星城开发建设臻于成熟，工商业发展进入良性循环。
以保障房为纽带建设卫星城还应具备哪些条件
当然，以保障房开发为纽带建设都市卫星城要想取得成功，还应具备以下前提条件：
第一，卫星城与主城区必须有适当的间距。卫星城与主城区的间距既不能太远，也不宜太近。若相距太远，即便有快捷的公共交通，也难免诸多不便；若相距太近，只要控制稍稍不力，经过若干年发展，主城区和卫星城便会连成一片，卫星城就会沦为城市“大饼”的一部分，失去建设意义。上世纪末、本世纪初北京市回龙观、天通苑等卫星城建设的失败，关键原因恐怕正在这里。
第二，设定主城区的边界，在主城区与卫星城之间留有足够的非城区域和绿化林带，以利城市空气更新、调节。如果主城区和卫星城无固定边界，且在主城区和卫星城之间的连接区域任意开发建设，使其间必不可少的非城区域和绿化林带逐步消失，那么卫星城迟早会成为城市“大饼”的一部分，最终会失去建设意义。
第三，主城区与卫星城之间须建有直达或近于直达的地铁、轻轨、公交枢纽等，且尽力减少卫星城与主城区之间非城区域和绿化林带的停靠站点设置，以便使卫星城与主城区之间距离真正“不成问题”，同时不给非城区域和绿化林带上的违法开发、建设以机会。
第四，城乡结合部村庄违法建设及城区“群租房”较少。由于中低收入人口数量巨大、城市政府财力有限等原因，今后很长一段时间里，我国大都市保障房都将以公租房为主。如果城乡结合部村庄违法建设林立、城区违法“群租房”密布，中低收入者以相对低廉的价格就可以在交通近便的城区租赁城中村违法建筑或违法“群租房”，那么即便卫星城建有大量面向中低收入流动人口的廉价公租房，恐怕也很少有中低收入流动人口租住（近年来，某些城市政府部门好心为民工建设民工公寓却不受民工青睐的关键原因就在这里），卫星城的生活、学习、工作等配套设施势必会空置，相关公益和工商业设施建设势必会停滞，“空城”、“鬼城”、“摊大饼”、交通“潮汐”、环境污染等系列问题就很难避免。
第五，成立保障房建设、管理专门机构，出台专门法律，配足人力、物力，统筹规划、量力而行、循序渐进、分批分类地解决中低收入人口，尤其是中低收入流动人口的住房保障问题，确保各项保障房政策落实到位。保障房建设既被视为卫星城开发的纽带，其相关政策当然必须落实到位，至少应保证保障房建成后不会被空置。否则，一切都是空谈。
在此方面，同是华人社会的新加坡有十分成熟的经验。新加坡自上世纪60年代初实行“居者有其屋”政策以来，政府专门成立了规模巨大、保障有力的保障房建设、分配、管理机构——建屋发展局，出台了专门的法律、政策，不仅为中低收入者广泛提供保障房——政府组屋，而且赋予了组屋政策以促进城市规划、建设的价值追求——以政府组屋建设为纽带开发城市“新镇”。在新加坡，政府组屋建到哪里，地铁、轻轨、公交枢纽就建到哪里，公益及工商业配套设施就建到哪里，污染相对较轻的工业设施就配套到哪里，以便人们就近生活、学习和工作，哪里便是成熟或即将成熟的城市“新镇”，便是“城市中的花园”和“花园中的城市”。新加坡300多个公园，大部分都在组屋区内或附近，40多个工业园区附近都有配套的组屋区。这些因组屋而兴的“新镇”既与市中心保持相对独立性，又有地铁、快轨等将其与市中心紧密相连。④既给居民以生活和工作上的近便，又减少了城市交通“潮汐”现象，使新加坡虽地小人稠，却很少发生交通拥堵现象。新加坡的如上成功经验堪为我国都市保障房开发、卫星城建设以及城市环境管理的镜鉴，值得好好学习。
（本文系国家社科基金项目“大都市城乡结合部流动人口居住服务管理问题研究”的阶段性成果，项目批准号：12BGL118）
注释
1 李光、路琰：《大陆癌症防治五十年检讨》，《凤凰周刊》，2013年第22期。
2 李静：《雾霾推动执政之变》，《瞭望东方周刊》，2014年第11期。
3 《新加坡规划之父刘太格：回看 “居者有其屋”》，中心经贸合作网，2009年1月23日，http://www.csc.mofcom-mti.gov.cn/csweb/csc/info/Article.jsp?a_no=170865&col_no=172。
4 杨沐：《新加坡的住房政策和对中国城镇化的借鉴意义》，新加坡国立大学李光耀公共政策学院亚洲竞争力研究所，2013年。
Reasons for Constructing Satellite Towns
—Thinking on the Overall Solution to Urban Haze and Housing Problems
Xie Baofu
Abstract: On the surface, the increasingly serious two problems of urban haze and housing difficulty have nothing to do with each other, yet in fact, they can be dealt with together. Land is cheap in the satellite cities, affordable housing thus can be constructed in great quantity to address the living difficulty of low-income families; generally speaking, the problem of "empty town" or "ghost town" will not appear because satellite town development focuses on low-income housing rather than commodity housing; the government can promptly build public and industrial and commercial facilities in satellite towns and let the residents live, study and work nearby, so as to alleviate urban problems of traffic "tides" and haze. Development of satellite towns centered on affordable housing should also leave appropriate non-urban areas between them and the big city, build commuter rail, prevent illegal construction, and strengthen the construction and management of low-income housing. The successful experience of Singapore is a good example to follow in terms of urban low-income housing development, construction of satellite towns, and city environmental management.
Keywords: haze, city planning, affordable housing, satellite towns
作者简介
谢宝富，北京航空航天大学公共管理学院教授。研究方向为中国城市化进程中的社会管理与公共服务。主要著作有《当代中国政府体制论略》、《居住证积分制：户籍制度改革的又一个补丁？》（论文）等。
