党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度。这是全面总结古今中外历史经验、深刻把握国家治理与执政规律、着眼我国现代化建设全局作出的重大决策。《方案》的形成和通过,是我们党指导财政制度建设和财政改革发展的最新理论成果,是今后一个时期财政改革发展和财政工作的行动纲领。如果说1994年财税改革的目的是建立“与社会主义市场经济体制相适应”的体制框架,那么,新一轮财税体制改革就是要建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础。只有财税体制改革取得根本性突破,才能为实现国家治理现代化和“两个一百年”奋斗目标提供物质基础和制度保障。从这个意义上讲,新一轮财税体制改革决不是体制机制的修修补补,更不是扬汤止沸,而是一场关系我国现代化事业和国家治理现代化的深刻变革,是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要,是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求,是建立健全现代国家治理体系、实现国家长治久安的重要保障。
二、建立现代财政制度是对现行财税体制的继承与重构
《方案》明确提出,深化财税体制改革的目标任务是,按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标,坚持稳中求进、改革创新,充分发挥中央和地方两个积极性,以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任为重点,建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度,为实现“两个一百年”奋斗目标提供财税制度保障。现代财政制度是国家治理现代化的重要基础,深化财税体制改革、建立现代财政制度,既是对现行财税体制和制度的继承与创新,又是适应国家治理现代化新形势,对财税体制等基础制度的系统性重构。总体上讲,现代财政制度在体系上应建立全面规范、公开透明的预算制度,公平统一、调节有力的税收制度,中央和地方事权与支出责任相适应的制度;在功能上要坚持公共财政的定位,体现市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的要求,不“越位”、不“缺位”,发挥财政制度稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面的职能;在机制上应符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求,形成公开透明、权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度安排。重点围绕以下改革任务展开:
建立全面规范、公开透明的现代预算制度。这是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志,是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督,把权力关进制度笼子的重大改革举措。一是建立透明预算制度。除涉密信息外,所有使用财政资金的部门都要公开本部门预决算,尤其是财政资金安排的“三公”经费都要公开;进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开的范围和内容。二是完善政府预算体系。结合修订有关法律规定,清理规范重点支出与年度财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式;政府收支要全部纳入预算,明确“四本”预算的收支范围和功能定位,加大相互之间的统筹力度。三是改进年度预算控制方式。预算审查的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展;建立跨年度预算平衡机制;实行中期财政规划管理,并强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。四是完善转移支付制度。完善一般性转移支付稳定增长机制,逐步提高一般性转移支付所占比重;对专项转移支付进行清理、整合、规范,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,同时严格控制新增项目和资金规模;建立专项转移支付定期评估和退出机制。五是加强预算执行管理。硬化预算约束,预算未安排事项一律不得支出;全面落实国库集中收付制度,借鉴国际经验,推进国库现金管理。六是规范地方政府债务管理。依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制;对地方政府债务实行限额控制,分类纳入预算管理,并严格限定举债程序和资金用途;建立权责发生制的政府综合财务报告制度,完善地方政府考核问责机制和信用评级制度。七是清理规范税收优惠政策。除专门的税收法律、法规外,起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得规定税收优惠政策;未经国务院批准,不能对企业规定财政优惠政策;严肃财经纪律,严格财政资金分配使用的监督问责,严厉查处违法违规行为。