2008年国家又对企业所得税进行了明确的规定,在新的《企业所得税法》中规定,企业所得税的优惠项目不再包括地区,而转为产业类型,因而地方政府间传统的税收竞争途径消失。因此可以说,从法律上我国地方政府失去了采用提供税收优惠、降低税率等手段进行税收竞争的渠道,这在一定程度上有利于缓解各地区政府税收竞争的状态,稳定地方政府间的财政收支关系。
地方政府间的税收竞争主要有以下特征:一是政府竞争所得税基稳定性较差;二是政府间的税收竞争伴随较多的非规范性;三是政府间的税收竞争含有较大的变相性。但无论政府是擅自在中央税收规定之外进行税收减免或财政返还奖励等行为,还是地方政府通过地方保护主义来防止税源外流等做法,这些都不利于健康的财政税收竞争的形成,需要进行制止并逐渐消除。
地方政府间税收竞争存在问题
首先,损害了税法的刚性。在分税制改革后,地方政府为了增加自己的税收收入,便无视税收法律的相关规定或钻税收法律的空子,私自更改税率、扩大税收管辖范围,这就阻碍了全国性的税法具体落实,也不利于国家通过税收政策来进行经济的宏观调控,税法作为一种法律的严肃性和强制性被弱化。而且尽管这种恶性的税收竞争措施的出台并没有法律依据,但由于大多数纳税人对此并无过多的了解,这就很难保持税收关系的稳定性,也增加了纳税人的负担。
其次,导致税收收入的流失。恶性的税收竞争削减了税收的强制性与严肃性,使得税收的征管脱离了正常的法律状态,而成为一种利益交换的市场关系,而且在纳税人与税务机关之中,纳税人形成了卖方市场,其税收行为可以讨价还价而非一种法定义务,而纳税机关则成了消费纳税人“持税”的买方市场,这种关系造成了税收的大量流失,有报告指出,单就国家税法中对外资的区域性税收优惠一项在1997年就造成1100亿元的税收流失,相当于当年GDP的1.5%~2%,若将各个地区自行制定的各种“财政补贴”、“税收奖励”、“先征后返”等税收优惠政策算入,这一数字无疑是巨大的。
再次,破坏了依法纳税的环境,违背了税负中性和公平的原则。各级政府为了局部税收的增加而制定了各项税收减免政策,这实际上是破坏了税收的权威性,使之对企业的影响力下降。许多地区为了竞争而努力吸引外资和外地企业,其手段便是进行税收的优惠,这就影响了内地和本地区企业投资的热情,破坏了本地市场税收的公平性,抑制了内地企业和本地区企业的发展。政府的这种差别化税收管理破坏了税负公平、公正的特性,影响了地区的法制环境,并为一些不法之徒的逃税行为提供了可乘之机。而且政府间税收的竞争还影响到生产要素按市场需求而流动的规律,这就不利于资源根据市场需求进行有效的配置。
第四,违背公共财政的基本要求,扰乱财政分的秩序。分税制之后,地方财政收入与企业缴税之间的关系日益密切,这也使得企业的市场经济竞争在某种程度上成为地方政府之间的竞争,这就违背了税收所承担的公共财政的功能,而且也不利于我国政企分开政策的贯彻,阻碍了政府职能的转变。恶意的政府税收竞争,其常常是通过一定的优惠政策吸引本辖区之外的税源进入自己的管理范围内,这实际上是侵犯了其他辖区的财税权力,扰乱了原本有序的财政收支体系。而且从目前的税收竞争来看,东部地区往往因为自身财力雄厚而通过大量的优惠政策吸引更多税源进入东部地区,这使得其在税收竞争中一直保持优势地位,形成了“马太效应”,加剧了地区间经济发展的不平衡。
最后,容易产生权力寻租,进而导致腐败现象。各级政府在进行税收竞争中往往会有各类的优惠政策,而这类政策的执行与贯彻并没有严格的执行体系,很多地方在执行优惠政策的过程中,往往由主持官员采取“一对一谈判”的形式,而官员便拥有了自由裁量的权力,这就为权力寻租提供了可能。一般来说在恶性的税收竞争中会产生两种腐败行为,一是一些地方政府及其财税官员拥有了自由量裁纳税额度的权力时,纳税人往往会通过给予权力主体一定利益的方式来换取缴税方面的优惠;二是一些税收官员往往在本地区税源较为充足的情况下,将本地的一些税源让渡给其他辖区,从而换取个人利益。而且我国目前的财税监督机制并不完善和有效,这导致权力寻租成本低,从而造成了大量的税务腐败。
分税制视角下良性税收竞争策略的构建
第一,处理好中央与地方的财政利益关系。目前的分税制中,税权更多集中于中央政府,而地方政府所拥有权限较小,这也就造成了地方政府难以根据自身的实际发展情况来通过税收发挥调节的作用。除此之外,这种税权的划分不均还造成地方政府为了自身税收的增加而私自滥用职权来设置名目繁多的税收和基金等,进一步加剧了地方政府间的税收竞争。因此要解决地方政府间恶性税收竞争的问题,必须处理好中央政府与地方政府的财税利益关系,合理划分二者的税权。
在税权的划分上应该明确中央和地方税收的立法权限,首先,中央税和共享税的立法权应由中央政府掌控,而地方政府对于共享税则没有解释权。其次,对我国宏观经济有着较大影响并全国统一开征的地方税应该由中央来统一制定其基本的法律法规以及实施细则,但部分的调整权和解释权可以下放给地方政府,这既能够明确地方与中央的税权关系又能够让地方政府根据自身经济发展条件进行税收微调。最后是全国统一开征、对宏观经济影响较小、税基不易转移且税源较为普遍的税种,中央只需要对其进行一定的基本法制定,而具体的实施和税目调整则可以交由地方政府去处理。
通过对税权的划分,地方政府的税收权力有了法律上的依据,其财税权也被限制在财政外部性很小的税种上,但这给地方政府明确了自主确定财政收入规模的正规渠道,保证了其一定的税收来源,地方政府也就无需过度开展税收竞争。
第二,依法稳定政府间财政关系。首先,政府间财权分配方案的制定应该体现出公平、公正、民主和公开的原则,中央政府应该改变自己制定税收规则又不断改变的做法。在财权的分配政策制定过程中,要开展中央政府应该与地方政府以及地方政府之间的多边谈判,这种多边谈判的结果不是由中央政府主导,而应该是多方利益的博弈与妥协的最终结果,并最终将这种谈判结果置于法律框架内,使之具有法律约束力。在具体的财权分配谈判过程中,应该由各省派出相关的代表来组成专门的委员会,这能够保证财政分权方案讨论的专业性和科学性。其次,由专门的委员会达成的财政分权方案应该经过全国人大常委会的审议,确保其不危及国家统一,不会造成地方分割,也不存在削弱中央权威的因素,则可以促使这一协议方案进入法律化进程。再次,全国人大常务委员会审议通过的财权分配方案即使不像西方国家那样写入宪法,其也应该以国家基本法律的形式进行制定、公布和实施。最后,对已经成为法律的政府间财权分配方案,地方政府与中央政府应该严格遵守,尤其是中央政府要改变以往作为税收政策制定者而随意改变税收政策保证自身竞争优势的做法,地方政府和中央政府在没有通过协商和法定程序之前都没有权力单方改变既定的财权分配方案。这就避免了上级政府越权决定的可能,并保证各级政府在法律规定的财权范围内作为,而不能为了自身利益而突破财权划分规制。
将政府间的财权关系通过法律来稳定,这减少了中央政府和地方政府机会主义和市场化的倾向,也就较好地避免了由此引发的政府间恶性税收竞争。
第三,改革和完善我国的财政转移支付制度。我国实行转移支付制度的目的便在于实现财政的均衡化,这主要是要我国的财政收支能够保持一种既均衡发展又存在竞争的状态,一方面通过财税收入的差距来给地方政府形成一定的发展压力,从而促进地方经济发展,而另一方面又要使这种差异竞争保持在一定的范围内,防止差异过大而造成地方发展差距扩大。由此可见,转移支付制度主要是为了让税收竞争兼顾效率和公平,保证社会经济的均衡发展。
要完善我国的转移支付制度,首先是要进行科学的转移制度构建,要以地方的客观性因素来衡量地区的经济发展状况,从而保证转移支付额度的客观性和公正性。其次是要建立复合型的转移支付方式,根据不同的问题来选择适宜的转移支付方式,保证转移支付的效率。再次是要加大转移支付力度,目前中央政府对地方政府、省级政府对市县级政府的转移力度较小,这造成下级政府财力不足,难以进行公共产品和服务的供给,因此要适当增加中央政府的转移额度,也要加强对下级政府的转移支付。最后还要将转移支付法制化,保证各级政府间转移支付的权利与责任的明确划分,有利于实现转移支付促进地区均衡发展的目的。
(作者为开封大学副教授、中国注册会计师(非执业会员))
责编/许国荣(实习)