【摘要】建立农村土地银行是推进农村改革发展的现实需要，当前，我国已经具备建立农村土地银行的条件。建立农村土地银行能更好地保护城镇化进程中农民的合法权益，使农民获得更多的土地收益，同时能有效保障我国的粮食安全、生态安全、耕地资源，有利于实现农村土地资源效益的最大化，成为统筹城乡发展、解决农村问题的重要路径。
【关键词】土地银行 特征 必要性 制度建构
【中图分类号】F832.35 【文献标识码】A
党的十七届三中全会决定提出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”党的十八届三中全会决定进一步指出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”两次会议对农村土地相关问题作出的安排部署，是完全符合我国国情实际的，为对农村土地银行的战略性制度构建提供了政策支持。①当前，我国已经完全具备了建立农村土地银行的条件，建立农村土地银行成为推进农村改革发展的现实需要，符合我国农村发展形势要求，符合广大农民群众心愿，应在“大胆试验、审慎推进”原则下建构农村土地银行的战略性制度体系。通过建立完善农村土地银行，让农村土地合理流转、规模经营，有利于实现农村土地资源效益的最大化，使其成为统筹城乡发展、解决农村问题的重要路径。
农村土地银行产生背景
农村土地银行，是农民经营的土地存贷以及和土地资源相关的具有信用业务的金融机构，建立土地银行的目的是通过政府的调控，对农业、农村和农民进行扶持，有助于增加农村土地资源的效益，是解决农村建设中资金匮乏问题的重要路径。
西方发达国家的土地银行，大多数是为了缓解农村资金缺乏、高利贷盛行、经济困难等问题而设立。18世纪末期，德国战乱频仍，民不聊生，许多农民逃离村庄四处流浪，即便是原来较为富裕的大地主也大多债台高筑，高利贷十分猖獗，给农村经济社会发展造成了巨大的损害。德国普鲁士国王认识到土地资源对农村经济发展的巨大功用，为了缓解农村的深层次矛盾和突出问题，减少高利贷对农民的磅礴，使更多资金流入到农村，促进农村经济发展，1770年他下令成立了世界上第一个土地抵押信用合作社，具有显著的土地银行的性质。法国于1852年创办了法兰西土地信贷银行，该银行也属于典型的农村土地银行，为农村开垦土地和购入土地提供专门的、期限较长的贷款服务。20世纪初期，美国发生了以农产品过剩为典型特征的农业危机，严重危害了美国农业农村发展。为了缓解农业危机产生的破坏性后果，美国联邦政府扶持和建立了土地银行，这些土地银行准许农民以土地作为抵押，向土地银行借款以缓解资金紧缺的问题。
与上述发达国家的基本情况类似，许多发展中国家在农业和农村发展中也遇到了类似问题，这些发展中国家政府为了解决农业发展资金缺乏的问题，也相继建立了具有政策性特点、支持农业发展的土地银行。比如，1920年印度政府设立了国家土地开发银行，其具有显著的政策性，允许通过土地抵押的方式为农民提供5年到10年或者更长时间的贷款，农民可以通过贷款方式筹集资金、改良土壤、购买农业生产工具等。1966年，菲律宾政府主导成立了土地银行，为农民提供中长期的贷款服务，目的也在于解决农村发展中经济匮乏的问题。
农村土地银行主要特征
农村土地银行不同于其他商业金融机构，与商业金融机构在经营制度、组织构架等方面各不相同。农村土地银行共同具有的显著特征有：
第一，农村土地银行的核心业务是农民以土地进行抵押贷款。在国外，大多数国家的土地银行均专门为农村土地的利用与开发提供抵押贷款服务，其核心业务就是发放农地抵押贷款，土地抵押贷款的对象涉及各种拥有土地的农户、农业实体经济组织。比如，美国的土地银行的贷款对象主要是营业区内的农户和农场，甚至那些为农业服务的商业机构也在贷款对象的范围内。与美国联邦土地银行相比，南非土地银行的贷款发放对象更为广泛，小微型农业企业、大型农场、加入农业的社会群体、从事农业经营的农民等均属于南非土地银行发放贷款的对象。
第二，农村土地银行属于政策性涉农银行。农村土地银行的一个显著特征是属于涉农政策性银行，而并非纯粹的商业银行机构，其创办不单纯以盈利为目的，在考虑收益的同时也考虑对促进农村发展的综合效益。基于此，农村土地银行在建立的初期通常会得到政府的大力支持，甚至有许多土地银行是在政府主导下直接成立的。在农村土地银行成立的初期，政府在政策、法律、资金等方面给予大力的支持。比如，美国联邦土地银行创办时所需的资金是由政府财政提供的；德国政府为了鼓励土地抵押信用合作社发展，准许其发行债券筹措资金；印度土地开发银行的组建资金也源自印度政府发行的债券和印度银行；菲律宾土地银行在成立初期，政府持有86%的股份。
第三，农村土地银行的业务范围随着经济社会的发展而变化。农村土地银行的业务范围虽然非常有限，但并非一成不变，而是随着经济社会的发展呈现出综合化、多元化的趋势。比如，法国的土地信贷银行刚运行时局限于以土地作为抵押的各类贷款服务，随着经济社会的发展，其业务范围逐步扩大到各类金融业务和金融产品。菲律宾的土地银行，政府占据较大的股份，随着经济社会的发展变化，逐步转变为政府全能银行，该银行的业务范围逐步从农业扩大到房屋建筑、工业、房屋融资以及其他相关的生产性企业的贷款。
我国建立农村土地银行的必要性
我国实行的土地管理制度与国外有着天壤之别，但是，世界各国均需要面对农村发展中资金缺乏等共同难题，建立农村土地银行有利于充分有效地发挥土地效益，有助于健全农村的土地金融制度、保障粮食生产安全、促进农村剩余劳动力的转移和土地的合法、合理流转，从总体上推进农村经济社会发展。我国建立农村土地银行的必要性主要体现在以下几个方面：
第一，是缓解农村建设资金紧张的需要。近些年来，我国切实加大了对“三农”财政资金的投入，但是由于农村地区面广、人多、居住分散，当前农村资金供求矛盾依然十分突出。我国各大商业银行虽然采取多种措施进一步加大对农村地区的贷款支持力度，但是，由于受各种因素的影响，商业银行出于资金安全考虑，仍然选择将大部分贷款投向城市地区，对农村地区的贷款支持力度依然十分有限。而目前我国农村地区各项事业建设需要花费大量的资金，解决这种供需不平衡，必须要通过建立新的机制体系，改善农村金融生态环境。农村土地银行能够以土地担保的方式为农民提供抵押贷款，有利于促进农村土地资源的合理流转，同时也有利于农民稳妥地获得发展农业的资金。不仅如此，农村土地银行还可以在政府的支持之下发行土地债券，办理土地信托业务，筹措社会资金，发展农村各项社会主义建设事业。②对我国来说，农村土地银行是一项可行的制度措施，能实现农村土地与银行资金的有机结合，推动构建新型的“三农”经济生态。
第二，是保障粮食安全和促进现代农业发展的需要。粮食安全问题关系国家安全，是我国始终高度重视的重大问题。党中央、国务院一贯十分注重粮食安全问题，通过严格保护耕地、鼓励和激发农民种粮等措施，严守18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全。③中央为了鼓励农民积极种粮，对新时期“三农”工作提出了“多予、少取、放活”的重要方针，在财政资金方面加大了对“三农”的投入。诸多惠农举措的实施，充分有效地调动了农民的种粮积极性。但不可否认的是，随着城市化进程加速，由于农村青壮年劳动力的大量转移、农业比较效益较低及耕地流转困难等多种原因，农村耕地撂荒和抛荒问题仍然存在。农村土地银行的建立，能够让弃耕的农民将土地“贷”出去，从而有效防止耕地撂荒和抛荒问题，同时也有助于促进农村土地的集约化利用、规模化生产，形成保障国家粮食安全的长效体制体系。④
发展现代农业需要提高土地的产出率、资源的利用率和劳动生产率，这些均对土地集约化、规模化经营提出了要求。农村土地银行的建立能将分散在千家万户手中的土地有效地集中起来，由懂技术、会管理的高素质人才进行集约化、产业化经营，提升土地的利用效率，能有效地增加农业投入和农民收入，实现农业产业结构的优化升级，切实推进农业现代化进程。
第三，是增加农民收入和实现农村长治久安的需要。要实现增加农民收入和农村长治久安的目标，必须打破目前的城乡二元分割体制，转移农村剩余劳动力，提升城市化水平和小城镇建设水平。通过建立农村土地银行，进城务工的农民可将土地“储蓄”在农村土地银行，农民从土地银行获得收益。而那些从城市回到农村的农民也可以再从土地银行提取土地，进行耕作。在农村土地银行的支持下，农民不再有后顾之忧，摆脱土地的束缚，在城乡之间自由流动。
农村土地问题事关农民根本利益，实行农村土地银行之后，农民将土地存入土地银行获得收益，与此同时，还可以投入第二、三产业，获得工资收入，农村大户则实行土地集约化、规模化经营，获得良好的经济效益，有利于增加农民收入，有利于农村地区的长治久安。
