农村土地银行的制度设计
目前，国外农村土地银行建设为我国农村土地银行的制度建构提了可资借鉴的经验。但是，我国土地制度和具体的政治经济环境与国外有较大差异，必须结合我国的金融组织架构和农村地区实际，赋予土地银行抵押贷款的功能，从而使土地银行成为真正的金融机构；赋予农村土地银行政策性金融的功能，贯彻国家现代化的发展战略；高度重视和把握政府与市场的边界，注重金融风险、财政风险的防范。
农村土地银行的业务范围与功能定位。土地是我国农民最为宝贵的资源与财产，但是，如果土地在流转过程中缺乏必要的信贷支持，则会导致土地效益无法最大化地发挥出来。土地流转和农业发展所需要的资金，依然必须通过创新农地抵押制度予以解决。所以，农村土地银行的核心业务理应是农地抵押贷款，通过提供农地抵押贷款使农民获得必要的发展农业的资金支持。
政策性的金融服务机构是农村土地银行的功能定位，农村土地银行必须得到必要的政策支持，通过利用政府的优惠政策，为农村土地银行的发展提供必要的财政资金帮助。我国设置农村土地银行的初衷，是为了更好地解决农业生产经营的主体，即农民难以从金融机构获取贷款的问题，以及为了弥补市场失灵、贯彻国家现代化发展战略。所以，农村土地银行的设置是具有一定的公益性特征的，我们应该将农村土地银行的功能定位为政策性金融服务机构。与此相适应，农村土地银行的全部资金应由国家财政提供。
从当前世界范围内农村土地银行的发展趋势来看，国外农村土地银行的政策性有所淡化，但是其在设置的初期，大部分资金由国家财政提供，无一例外地均具有显著的政策性特征。我国目前仍然处于社会主义的初级阶段，农村地区仍然面临着发展资金上的困难，在今后的较长一段时间之内，国家财政应该保障对农村土地银行的政策性扶持。
农村土地银行的组织构架设想。目前，我国许多地方都在进行建立农村土地银行的尝试，但是，虽有“银行”的称谓，却缺乏“银行”的基本特点，许多所谓的“农村土地银行”甚至缺乏土地抵押贷款这个最基本的金融功能。如果农民不能通过农村土地银行以土地进行抵押贷款，那么农村土地银行就失去了应有的价值功能，并非真正意义上的土地银行。我们必须在建设农村土地银行之始就赋予土地银行应有的金融机构功能，使农民能够通过土地获得抵押贷款。
结合我国的现实状况，理想的农村土地银行组织构架为：在中国人民银行或者国家农业发展银行之下设置农村土地银行总行，在各省、市、自治区、直辖市设置分行，在地级市、县级市、县、区设置支行，在乡镇或者较大的村设置土地信用合作社或者土地银行代办点。此种模式的优点在于覆盖面广，便于发挥各级银行组织的功能作用，缺陷在于成本较高，实际操作起来较为困难。为此，可以在借鉴上述组织构架的同时，依托中国农业发展银行开展相应的业务。目前我国的农业发展银行同样属于政策性银行，而且有着较为健全完善的组织构架、操作流程和具体的工作经验。我国农村土地银行也可以考虑设置在中国农业发展银行之下，构建“农业发展银行+农村土地银行”的组织构架。
值得注意的是，目前按照部分地区的设计，农村土地抵押贷款的载体是农村信用社，这主要是考虑到当前我国农村信用社的网点较多，并且农村信用社熟悉农村的基本情况，与村委会、村民小组或者乡镇企业等有着频繁的业务往来等便利因素，但是此种做法不利于农村信用社的经营和发展，并且容易最终农村信用社和农村土地银行职能模糊、定位不清。为此，笔者认为比较合理的做法是，将农村土地抵押贷款业务转移到农村土地银行，将农村土地银行挂靠在农业发展银行之下。
农村土地银行的内外制度环境设计。我国农村土地银行的推广及组织实施，还需要营造良好的内、外部环境。就内部环境而言，主要是平衡政府和市场之间的关系，抓好农村土地银行的风险控制。我国建立农村土地银行的初衷是为了充分发挥政府和市场的积极作用，将现代化发展战略更加有效地贯彻到广大农村地区，但是，农村土地银行同样属于一把“双刃剑”，如果不尽快健全具体举措，市场和政府的弊端必定也会在农村土地银行运行过程中集中显现。为此，必须平衡政府和市场之间的关系，在对我国农村土地银行进行制度设计时，准确界定市场和政府的边界，完善内部控制机制，防范和化解金融风险和国家财政风险。就外部环境而言，需要完善农村土地产权登记制度、土地抵押制度、农地经营权价值评估制度、社会保障制度、土地流转的财政税收制度等，积极营造有利于我国农村土地银行发展的外部制度环境。
（作者为中共盐城市委党校副教授）
【注释】
①左停：“土地流转亟待建立‘国家农村土地银行’”，《经济观察网》，2011年4月6日，http://www.eeo.com.cn/2011
/0406/198092.shtml。
②宋健坤：“以国家土地银行破题土地改革”，FT中文
网，2012年11月8日，http://www.ftchinese.com/story/001053302?full=y。
③李金磊：“中央农村工作会议：坚守18亿亩耕地红线”，《中国新闻网》，2013年12月25日。
④“做好土地流转设立土地银行让农民成为资本农民”，《中华工商时报》，2013年11月20日。
责编 / 于岩（实习）
