循环经济先行区法制建设的思路探讨
国家确立并推进循环式发展的战略目标，体现了经济与人口、资源、环境相适应的可持续发展要求，是一条经济加快发展、资源永续利用、生态环境良性循环的发展道路。青海省在全国具有重要的生态地位，经济建设必须尊重客观规律，符合生态环境承载能力，符合生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。建设国家循环经济发展先行区，涉及到工业、农牧业、服务业、全社会层面的循环发展先行以及相应技术指标的先行等，同时也将意味着，在循环经济先行区法规制度建设上也必须走在前列，实现法律法规的先行先试。循环发展作为对传统经济发展模式的突破和创新，具有旺盛的发展生命力，但同时又具有建设周期长、前期投资需求大、制度设计难度大、涉及面广等特点。青海省树立发展全国循环经济先行区的战略目标，体现了地方政府迎难而上的巨大勇气和决心。当然，要将建设循环经济先行区的宏伟战略变为全社会的共同行动和具体现实，仅凭高喊嘹亮的口号是无法完成的。在循环经济法制体系还不完善的大环境下，地方立法要有所作为具有很大的挑战性。这需要地方的决策者、管理者要有敢为人先的勇气和魄力，立法者要有大胆创新的观念和相应的作为。但是无论是具体的行为还是法规制度的建设，都不能贪大图快，做成表面文章。管理者要有敢为铺路石的精神，树立循环经济法规建设的长期性、渐进性。政策法规的出台应当秉持谨慎耐心，由点到面逐步展开的原则。
建设循环经济先行区是一项系统工程，需要运用政治、经济、法律等各种手段，而现代法治的规范性、民主性、长期稳定性和权威性等特点，使得法律作为现代社会最重要、最稳定的平衡工具和社会调整手段，在社会运行和发展过程中发挥着优于其他社会规范的作用。因此，加强法规制度建设，形成良好的法治秩序，是建设循环经济先行区必须具备的基本条件和根本保障。循环经济先行区法制建设的基本思路是：
第一，从总体上制定青海省发展循环经济的地方基本法规，即根据《循环经济促进法》的相关精神，立足青海省的发展实际和区位优势，在总结柴达木循环经济试验区相应发展经验的基础上，以资源的高效利用和循环利用为核心，制定《青海省实施〈循环经济促进法〉办法》。主要内容涉及：坚持把发展循环经济作为转变发展方式的主攻方向，明确各职能部门在循环经济发展中的责任；对工业、农牧业、服务业以及社会层面的减量化、再利用和资源化，提出相应的指标体系；一定时期内切实可行的激励措施；管理者、生产经营者以及消费者在推进循环经济发展中的义务及其相应的责任等。
第二，适时对资源利用和节能减排等方面的法规体系进行改造和完善。整合现有资源利用和污染防治的法规规章，在已有的关于节约能源和资源能源的综合利用等规范内容基础上，结合循环发展的具体推进情况，适时有序地构建《青海省资源综合利用条例》、《青海省再生资源回收利用条例》、《青海省服务业循环发展条例》等资源循环利用的法规和诸如废旧家用电器回收利用具体办法、商品包装管理办法、绿色建筑标准、农作物秸秆综合利用措施等规章，以及《青海省循环经济评价指标统计办法》，完善循环经济统计评价制度，严格市场准入，在土地、环保、节能、节水、技术、规模、安全等方面设置符合循环经济的准入标准，探索实施差别化的区域产业政策和行业准入政策，加快各领域循环经济建设的步伐。同时，根据国家低碳发展的思路和节能减排的指标，有计划地逐步制定建筑节能、绿色低碳交通、绿色消费等方面的办法，提高相应污染物排放控制标准，加大污染预防力度，实现节能减排的目标。
第三，制定切实具有可操作性的责任追究机制。法律的生命不在于是否有相应的行为指引规范，而是在于这些规范在实际中是否发挥了应有的作用。循环经济先行区法规制度设计层面要有相应的责任追究机制，对污染严重、滥采滥挖、浪费资源、乱弃废物的单位和个人，除按照法律法规应该承担治理、恢复等措施外，还应当制定相应的惩罚性价格措施。针对制定具体实施办法或标准的管理部门的不作为行为，可依行政法规的相关规定处罚，以保障法律法规的实施，维护法制尊严。
第四，健全严格公正的执法队伍，提高执法水平。保障循环经济先行区建设的有序进行和健康发展，除了完善的法规制度设计外，还必须有健全的法律实施机制，而其中最直接的体现在于执法队伍的建设和执法水平的提高。因此，要建立健全执法程序的科学化，提高执法效能，保障执法过程正确合法，规范有序。加强执法队伍建设，提高执法人员的基本素质。建立执法人员和执法岗位的权责体系，防止滥用职权。建立具体的优秀执法业绩的奖励标准及方式，违法执法不良后果的责任追究制度及方式等，约束执法人员严格自律，防止以言代法、以权乱法。
第五，建立相应的公众参与机制，培养和激发公众参与循环经济发展的积极性和主动性。随着权利意识、环境意识逐步增强，公众参与社会发展的诉求也在不断加强，参与能力和参与范围也在不断扩张。鼓励、支持和保障公众参与到社会发展的整个过程中，也是以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类永恒精神的体现。作为地区发展的见证者、体验者和受益者，循环经济先行区的建设更需要吸纳每一个社会公众参与其中。因此，通过教育和大众传媒的舆论宣传，广泛深入持久地开展绿色学校、绿色社区、生态村镇等创建活动，使循环经济的理念深入人心，家喻户晓，人人皆知，进而形成一个全社会自觉遵守循环经济发展法律法规的良好环境。
建设国家循环经济发展先行区，在更大范围、更广领域、更高层次深入实施资源转换战略，对于推进资源、产品、产业深度融合，推进企业、园区、区域全面发展，推进新型工业化、城镇化、农业现代化同步提升，切实转变发展方式具有重要意义。循环经济发展先行区建设更是一个系统工程，需要各项制度的相互配合和综合作用的发挥，需要更为细化的标准措施的制定落实，需要全社会成员的齐心协力、共同参与。这必将是一个长期的、循序渐进的发展过程。
（作者为青海师范大学政法学院教授）
【注释】
①王瑛：“中国循环经济立法研究综述”，《经济管理》2008年第1期。
②孙佑海：“循环经济立法及对我国经济社会的影响研究”，《甘肃社会科学》，2008年第1期。
③罗朝阳：《青海省发展工业循环经济研究》，西宁：青海人民出版社，2006年，第101页。
④陈宗兴等：《循环经济的战略思考》，沈阳：辽宁科技出版社，2007年，第212页。
⑤高帆主编：《行政执法手册》，北京：中国法制出版社，1990年，第6页。
责编/王坤娜
