【摘要】长期以来，我国有关闲置土地问题的探索和实践多集中体现为规章制度、政策的发布，理论界对其研究有限。国外对闲置土地问题进行了诸多实践和研究：日本建立了空闲地制度，美国通过严格的土地用途管制制度预防和遏制土地闲置现象。国外的这些探索经验和实践成果可以为我国完善农村闲置土地处置法提供借鉴。
【关键词】农村 闲置土地处置 法律制度 镜鉴
【中图分类号】D922.291.91 【文献标识码】A
闲置土地与处置的概念界定
闲置土地的认定。所谓闲置土地，是指“长期空闲搁置而未得到充分利用的土地。从经济的角度讲，即商品或资源的经济价值没有在交易中实现”。①其主要标志有两点：一是已空闲搁置了一定时间，二是附着物功能没有得到完全实现。按照法律调整的范围，可以将闲置土地分为“法定意义上”的闲置土地和“法定意义外”的闲置土地。法律上对闲置土地的界定，其关键在于闲置期间始点的认定。
闲置土地处置的内涵。闲置土地处置是指土地资源的再利用，其实质是激活该项经济资源的经济效用。现行法律上讲闲置土地处置，包括行政处理行为和行政处罚行为。其中，行政处理行为包括批准延期、改变用途、安排临时使用或进行土地置换；行政处罚行为，即未经批准闲置满两年以上的，由人民政府无偿收回。
处置闲置土地的前提是对其进行合法认定，处置的有效性在于对不同类型的闲置土地采取针对性措施。从广义上讲，闲置土地的内涵既包括“法定意义上的”闲置土地，又包括“法定意义外”的闲置土地；既包括房地产囤积的土地，又包括其他各种非正常渠道形成的闲置土地。但目前，我国法律体制下能处置的闲置土地范围仍然过窄，仍有大量广义上的闲置土地需要纳入法律的调整范围。因此，从社会经济发展的需要来看，今后将会制定更严格的闲置土地认定标准，将更多在资源意义上低效利用的土地纳入闲置土地处置的范畴。
我国农村闲置土地形成的背景和原因
现行建设用地配置方式易导致土地滥用。城市化进程对建设用地的需求巨大，国家必须为城市建设预留一定发展空间。然而在建设土地配置中，有些主管机关不考虑土地用途，在城市存量土地能够满足建设要求的条件下，仍然采取土地征用的方式将大量农地转化为建设用地。这种配置方式极易滋生滥用土地以及土地投机行为。同时，用地主体违法成本低而获利高等诱因也加快了闲置土地的递增速度。
土地供应体制存在弊端。目前我国取得建设用地使用权的途径有两种：一是通过出让方式取得，绝大多数建设用地的使用权是通过招标挂牌出让的方式取得，一小部分土地使用权是通过协议出让方式取得；二是符合划拨用地目录的建设用地，其使用权通过政府划拨的方式取得。而政府作为向市场供应土地的唯一主体，其供地过程中存在漏洞和诸多弊端。
一方面，在土地使用权出让的过程中产生闲置土地的原因。在过去，政府可以向市场供应不具备交地条件的出让土地，导致在受让人签订了《国有土地使用权出让合同》并按约支付土地款后，政府还没有完成对该宗出让土地的拆迁，无法按约履行对出让土地进行基础配套建设的义务，项目用地因宗地周边水电管道未及时铺设而达不到动工建设的条件。
另一方面，土地使用权划拨的过程中也可能导致新的土地闲置。符合划拨用地目录的，多是行政事业单位、国有企业土地。上述用地主体取得土地不需要花费本钱，对土地闲置实际上也不承担经济责任，因此往往贪大求全，不切实际地准备盖新楼。而根据我国《城镇土地使用税暂行条例》规定，“国家机关自用的土地”和“由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地”都属于免交土地使用税的范围，这也助涨了上述用地主体宁可闲置不用也不放弃多占土地使用权的行为。
地方财政利益最大化的价值追求。政府追求地方财政利益最大化造成土地闲置。一方面，根据我国的土地供应制度，即使土地储备中心储备了一定数量的土地，但由于未能获得上级政府的用地指标，事实上很难形成真正意义上的出让土地。另一方面，在我国目前的土地制度和财政体制下，地方财政收入很大部分依靠土地财政，而增加地方财政收入的捷径和重要途径，无外乎抬高地价。在这种地方保护主义、狭隘发展的思维模式下，地方政府不断地通过限制供地，炒高地价，从而实现地方财政的利益最大化。这也造成了地价高涨、土地囤积进而闲置、供开发的土地资源更加稀缺，推动新一轮地价高涨的恶性循环。
农村土地撂荒现象严重。随着城市化进程的加快，大量务工农民涌入城市。农民放弃耕作、走向城市，留下了大量未利用的闲置土地，但受城乡二元体制的影响，这部分土地流转不畅，甚至存在转包出去还要倒贴的现象。部分在外务工农民也还存在着靠土地回家养老的观念，宁愿让其闲置也不愿意将其承包或出租。
我国农村闲置土地处置的现实意义
闲置土地处置有利于实现集约用地。土地闲置给土地供求市场带来错误信号，导致耕地锐减和新的闲置土地产生。节约集约用地是土地利用的基本原则，在全国耕地面积越来越逼近18亿亩“红线”的关头，根治节约集约用地中的闲置土地问题已迫在眉睫。
闲置土地处置有利于资源可持续利用。土地闲置是对土地资源的极大浪费。土地的可持续利用就是要实现土地生产力的持续增长和稳定，保持土地资源潜力和防止土地退化，使其具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性。加强对闲置土地的处置，能有效缓解我国目前土地供求的矛盾，从长远看有利于土地资源达到可持续利用状态。
闲置土地处置有利于调控商品房价格。商品房价格的调控涉及到民生问题，房价和地价具有高度的相关性，房价的上涨很大程度上归结为地价的上涨。因此，清理和处置闲置土地，对于充分发挥土地效用，调控商品房价格具有十分重要的意义。
