法治与现代国家治理的关系
北京大学法学院教授、公法研究中心主任 姜明安
一、现代国家治理的五个特征
国家治理主体由单一向多元转变。现代国家治理相对于传统国家治理，其治理主体的特征是：由单一向多元转型。传统的国家治理，治理主体只能是统治者，统治者不可能与被统治者分享统治权。在封建专制社会，国家治理权只能为国王、皇帝和从属于他们的国家官僚机器垄断，不可能吸收其臣民参与国家管理；在传统的资本主义社会，国家治理权只能为总统、内阁、国会和司法系统所组成的政府（广义的政府）所垄断，尽管林肯在19世纪即提出了“民有、民治、民享”，但人民在事实上很少或几乎没有参与国家管理的机会；在计划经济时代的社会主义社会，国家治理的主体主要是党和政府，尽管宪法规定国家的一切权力属于人民，但由于法律上缺少人民直接参与国家管理的途径和形式，人民通常不可能成为国家治理的直接主体。
而在现代社会的条件下，由于政治文明的进步，代议制民主的缺陷日益为人们所认识，再加上科学技术特别是互联网的发展，人民直接参与国家治理不仅显示出越来越明显的必要性，而且展示出越来越广泛的可能性。从而，国家治理主体愈益多元化。各种社会组织、团体一方面通过自治参与公共治理，另一方面通过法律提供的途径和形式直接参与国家治理，或者通过国家向社会转移部分公权力获得国家治理权进而成为公共治理主体。
国家治理客体由被动、单向式向主客体互动、立体式转化。传统国家治理以“民”为治理客体，鲁迅说，“孔夫子曾经计划过出色的治国方法，那都是为治民众者”；孟子说，“劳心者治人，劳力者治于人”；霍布斯认为，在国家按约建立时，每一个人相互约定放弃自己的自然权利，并将这些权利转让予作为主权者的一个人（君主）或一群人组成的议会。国家治理就是作为主权者的这个人（君主）或议会依约对放弃了自然权利的订约人进行治理。现代国家治理客体已经完全立体化，不只是国家治民，更有民治国家；治理对象不只是经济、市场，还有社会、生态环境；不只是现实世界，还包括虚拟世界。
现代国家治理，“民”不再是纯粹的、被动的治理客体，而主要是治理主体。“民”虽然在一定的时空也可以成为国家机关治理的对象，但在更多的时空，“民”成为国家治理的主体，国家机关和执政党均是代理“民”参与治理。
国家治理目标由以统治秩序为本向以人为本转化。传统国家治理主要追求统治秩序。例如，孔子为古代中国设计的国家治理目标是“仁”和“礼”，追求的是确立一种“亲亲”、“尊尊”、“君君、臣臣、父父、子子”的社会秩序。亚里士多德为古希腊城邦设计的国家治理目标是“中庸”，追求的是建立一种中产阶级掌权的政体：“中产阶级既不像穷人那样希图他人财物，也不像富人那样引起穷人觊觎，既不会对别人抱有任何阴谋，也不会自相残害，从而可以保持邦国的稳定和持久。”我国在改革开放之后，我们在国家治理方面主要坚持“以经济建设为中心”，但一些地方和部门将之推向极致，转换为“以GDP为中心”。
现代国家治理目标应该是以人为本，追求人的可持续发展、自由、幸福。无论是经济、政治、文化、社会和生态环境的治理，其最终目标均应是提高国民的福祉。统治秩序、经济发展、改革开放，最后都是为了人，离开了人的可持续发展、自由、幸福，发展和秩序都必然异化。
国家治理方式由专断、神秘化向规范、透明化转化。传统国家治理方式的主要特征是专断和神秘化。“民可使由之，不可使知之。”甚至连法律都不要向老百姓公布：“今弃是度也，而为刑鼎，民在鼎矣，何以尊贵？贵何业之守？贵贱无序，何以为国？”
现代国家治理的方式则要求程序化、规范化，要求公开、透明、公正参与、协商和诚信。在现代法治国家，为了规范国家治理，一般都制定了行政程序法、政府信息公开法、个人信息保护法，以法律规定国家治理行为的公开、公正、公平等应遵循的其他基本原则及制度，如信赖保护原则、比例原则、合理预期原则、告知制度、听取申辩制度、说明理由制度、听证制度等。
国家治理手段由人治、权术之治向法治、文明之治转化。传统国家治理手段多采用人治、礼治或权势权术之治，如柏拉图主张“哲学王”之治；孔子主张“礼治”、“德治”；慎到、申不害、马基雅弗利主张权势权术之治。慎到认为，“贤者未足以服众，而势位足以屈贤者也”。马基雅弗利主张君主要经常诉诸兽性，统治者选择治理手段，只应问是否有效，而不要考虑是否正当。
现代国家治理显然不能运用上述手段。现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性，而且要考虑其正当性和文明性。与传统国家治理不同，现代国家治理的基本手段是民主、法治和科学。
民主包括代议制民主、 参与式民主和协商式民主。早期的民主主要是代议制民主，但由于代议制民主在实际运作过程中产生了很多缺陷和弊病，代议机关的代表在立法和重大问题的决策中往往不代表全体人民或绝大多数人民的利益和意志，而主要代表其所在党派的利益和某一特定利益群体的利益。参与式民主和协商式民主作为代议制民主的补充，在现代国家治理过程中迅速发展起来，且发挥越来越重要的作用。
法治包括形式法治和实质法治。形式法治主要要求国家治理要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。而实质法治不仅要求国家治理要严格守法、依法，而且要求所守所依之法是“良法”；实质法治不仅要求国家治理遵循法律的具体条文、规则，而且要遵循法律的原理、原则、精神和法治理念；实质法治不仅要求国家治理依硬法办事，而且要自觉依软法（非由国家强制力保障实施的法，如宪法惯例、社会公权力组织章程和自律规则等）办事，自觉受软法约束。
科学包括自然科学、社会科学和人文科学。现代国家治理涉及的治理客体、治理对象、治理所要解决的问题，与传统国家治理相比，不知道要复杂多少倍。比如互联网安全问题、转基因食品审批许可问题、PX工程建设选址问题、雾霾治理问题等，都是传统国家治理中不曾遇到或遇到频率很低的问题。要对这些问题作出正确的决策，必须在坚持民主法治的前提下，进行充分的科学论证，即在坚持民主法治的同时运用科学的手段，以获取解决问题的最优或较优方案。
二、法治是现代国家治理的手段和目标
正如前述在研究现代国家治理的特征中所指出的，现代国家治理不同于传统国家治理，主要靠民主、法治和科学。可见法治是现代国家治理的重要手段或基本手段。但还应进一步指出，法治不仅是现代国家治理的手段，更是现代国家治理的目标。
我们说法治是现代国家治理的手段，主要是从法治的功能角度上说的。法治优于人治，因为“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情的”，“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祇和理智的体现”。“美国宪法之父”麦迪逊指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。正因为人不是天使，所以需要政府。正因为政府也不是天使，所以需要对政府有外在和内在的控制，需要法治。
我们说法治更是现代国家治理的目标，主要是从法治的理念和价值的角度说的。主要有三：其一，保障国民的权利、自由，保障人权。其二，控制公权力，把公权力关进制度的笼子里。其三，维护公平正义，“要使事物合于正义（公平），须有毫无偏私的权衡，法律恰恰正是这样一个中道的权衡”。很显然，法治的这些理念和价值正是现代国家治理追求的目标。
法治在现代国家治理中的作用主要有四：其一，指引作用。法治具有为国家治理指引目标、方向的作用。在我国目前的国家治理实践中，法治的这一作用虽越来越受重视，但尚未得到充分发挥。影响这一作用充分发挥的因素主要是，我国目前法的立、解、改、废（制定、解释、修改、废止）的运作机制尚不完善、不顺畅。下一步有必要修改《立法法》和《立法机关组织法》，改革立法机关的组织和立法程序。
其二，规范作用。法治对于国家治理的另一主要作用是确立治理模式和规则，规范治理行为。目前，法治的这一作用也受到某些消极因素的制约。这里有法不够健全、不够完善的问题，更有有法不依、执法违法（如钓鱼执法、养鱼执法）的问题。对此，必须在完善立法的同时加强监督和完善问责机制。
其三，推进作用。法治对现代国家治理的推进作用主要是通过创建治理环境、创设治理激励机制实现的。当下我国治理环境总体上是良好的，治理激励机制也基本是完善的。但在某些地方、某些领域，也存在治理环境恶化、治理激励机制不完善，甚至出现某些“负激励”的问题。对此，有必要通过推进法治改善治理环境和完善法律激励机制，特别是在组织人事制度上保证确实重用坚持法治且善于运用法治思维、法治方式治国理政的人才、干才。
其四，制约作用。法治对国家治理的制约作用主要是通过控制公权力滥用和腐败，保障良政善治实现的。在这方面，法治作用的发挥在我国也有很大的空间。特别是在反腐败领域，必须在加强、完善法治上下大工夫，如建立、完善领导干部个人财产情况的申报、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益冲突制度，以及质询、问责制度等。
