【摘要】改革开放以来，我国的法治建设经历了三个阶段。从1978年到1996年，治国理念完成了向法制的转变，初步实现了社会治理的法律化和制度化。从1997年到2011年，以“依法治国”载入宪法为标志，实现了从法制到法治的第二次飞跃。从2012年至今，党的十八大乃至十八届四中全会，对全面推进依法治国做出新的战略部署，揭开了中国法治建设的新篇章。这一历程鲜明体现了法治中国建设的模式特征，展现了亮点与困难同在、机遇与挑战并存的情形。未来随着全面深化改革的推进和社会关系的变化，我国的法律体系建设和法治实践也将不断发展和完善。
【关键词】 依法治国 法治中国 治理现代化 立法
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
改革开放以来，中国进入了一个崭新的历史时期，中国的法治发展同经济社会领域一样，都取得了令世人瞩目的巨大成就。可以说尽享“后发”优势，创造了“中国奇迹”。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大战略部署。回顾法制改革的不平凡历程，总结法治中国建设的特征，对全面推进依法治国进行战略性前瞻，有十分突出的现实意义和理论价值。
三个阶段：我国法制改革的动态视角回顾
按照法治理念、法律制度、法律实践三位一体的动态视角，可以较为清晰地描述改革开放以来的法律发达史。其大体分为三个阶段：
第一阶段（1978～1996年），党的十一届三中全会开启了中国社会主义民主法制建设的伟大航程，完成治国理念从专制向法制的转折，并以制定1982年《宪法》、1986年《民法通则》等法律法规为标志，不断推进党和国家领导制度变革，初步实现了社会治理的法律化、制度化。
砸烂公检法、否定法治的“文化大革命”结束后，保障人民民主、加强法制建设成为国家最重要的工作之一。邓小平在十一届三中全会讲话中明确提出：“为了保障人民民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在彭真同志具体领导下，1979年上半年，五届全国人大法制委员会仅用了三个月时间，就制定和颁布了刑法、刑事诉讼法、全国人大和地方各级人大选举法、地方各级人大和地方各级政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法等七部法律。1980年11月22日《人民日报》发表的《社会主义民主和法制的里程碑》评论员文章指出：“对林彪、江青反革命集团的审判，是我国民主和法制发展道路上的一个引人注目的里程碑。它充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各项原则，在国内外引起了强烈反响，具有除旧布新的重大意义。”这是最早使用“以法治国”的重要文献。此外，恢复重建人民法院和人民检察院，复查“文革”期间所判处约120万件刑事案件并为大量冤假错案平反，《宪法》强调要维护宪法与法律的尊严与权威，《民法通则》为市场经济运转提供了基本的法律原则与制度等，为确立依法治国方略奠定了坚实的理论与实践基础。需要指出的是，党的十四大提出“建立社会主义市场经济”战略方针后，法学界随之掀起了“法制”和“法治”大讨论。现代法律精神得到弘扬，体现计划经济和僵化教条的法律观念、法律政策得到清理，宪法对经济问题的表述也做了重大改变：强调资源配置的市场经济导向和国有经济实现形式的多样化，承认私有经济、非国有制经济是社会主义经济的重要组成部分等。
第二阶段（1997～2011年），党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”基本治国方略，继而载入宪法，使法治的地位和作用获得高度重视，法律价值成为国民精神和国家形象的重要元素，保障人权、限制公权、程序公正等法律原则在立法司法中得到体现，实现了从法制到法治的第二次飞跃。
首先，在当代中国，法治常被人们称为“依法治国”和“法治国家”，意指国家依靠正义之法来治理国政与管理社会，并使权力、责任、权利和义务等得到合理配置的社会状态。法治方略确立后，宪法多次修改，增补了“我国将长期处于社会主义初级阶段”，“国家尊重和保障人权”，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”等重要内容，极大地促进了经济改革与社会和谐稳定。其次，以加入世贸组织为契机，进行了一系列相关立法和法律清理工作，诸如1999年创制的新合同法结束了原来“三足鼎立”的局面，2001年全面修订了著作权法、商标法和专利权法等，比照国际通行规则推进我国法制改革，取得很好的效果。再次，由中共中央政法委牵头成立司法改革领导小组，组织国家统一司法考试，不断推进司法改革，创新庭审、羁押以及证据认定规则，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。最后，国务院先后发布《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》，提出建设法治政府的奋斗目标和实施办法，着力提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，科学决策，严格执法，政务公开，监督问责，打造责任政府和服务型政府。
第三阶段（2012年至今），党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会，对全面推进依法治国做出新的战略部署，通过“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，加快建设法治中国，进而实现“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化、法治化”的全面深化改革总目标，由此揭开了中国法治建设新篇章。
党的十八大在此前历次大会提出依法治国基本方略的基础上，做出了全面推进依法治国的战略部署，开创了中国法治建设的新局面。十八大以来，习近平总书记就法治建设发表了一系列重要讲话，提出了许多新的命题和论断。十八届三中全会决定强调必须坚持三个“共同推进”和三个“一体建设”，最终实现法治中国的梦想。法治中国既尊重法治发展的普遍规律，又联系现实国情民意，是法治一般原理与中国法治实践紧密结合后在法治道路、法治理论、法治制度上进行创造性转换的产物，对打造中国法治模式、探明法治路径、振奋中国精神、增强中华民族凝聚力、开创中国法治建设的新局面意义深远。
无论从政策宣示角度还是从制度实践角度都可以说，中国进入了法治新时代。这种法治进步主要表现为：国家法律体系较为完备；倡导公正权威价值的司法制度渐趋完善；廉洁政府和依法行政观念深入人心；限制公权力、保护私权利，建设法治国家成为治国理政的基本方略和指导方针。这正是一百多年来仁人志士不懈努力，追求民主法治理想，实现中国腾飞梦想的伟大成就。
毫无疑问，十八届四中全会通过的关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，承上启下，是继党的十一届三中全会和十五大之后当代中国社会主义法治建设史上的第三次重大突破，具有里程碑意义，必将对未来十年乃至更长一段时间形成系统完备、科学规范、运转协调的社会主义法治运行体系，实现良法善治起到战略引领作用。
法治中国建设的模式特征
当前，“法治中国”的核心内涵与模式特征已成为国内外学者研讨的热门话题。以笔者拙见，全面推进依法治国的“中国经验”可以概括为八个方面。这八个模式性特征是一种亮点与困难同在、机遇与挑战并存的情形，即我们一方面能从中看到中国法治的卓越成就和巧妙经验，另一方面却又是面临困境与挑战的缘由。这在学理上可以被概括为“法治改革相对论”，以下兹分述之。
自上而下的权力主导型法治。众所周知，中国共产党和中央政府在改革开放和现代化建设中扮演了核心角色，自上而下的权力主导体制，使得各种改革措施易推行，比较少地受到传统价值观念、社会多元力量、现实复杂利益的牵绊钳制，能够快速实现改革目标，及时获取改革成果。
考察东亚区域诸国，这种自上而下的权力主导型“变法改制”或者法律发展模式十分普遍，并非中国一家。首先，东亚传统社会具有集权性、封闭性、等级性、家长制、官本位等特点。在从传统走向现代过程中，这些传统治理要素必然对转型中的国家权力、社会结构、组织方式、决策过程以及社会控制系统产生影响，进而总体制约着法治道路的选择和法律调整的效果。其次，东亚区域各国的（法治）现代化普遍存在公权力为主导的“路径依赖”特征，“四小龙”、“四小虎”等的政治运行模式大多都奉行新权威主义，强调政府在现代化进程中扮演主角，其策略内涵是在政治上保持权力高度集中，通过强制性的政治整合维持秩序和稳定，同时发挥现代自由经济和市场配置资源的优势。最后，新中国成立后的最大变化，就是结束了旧中国“一盘散沙”局面，依靠执政党的组织体系和计划经济模式，将各项权力高度集中起来，由此形成一个高度集权的单一制国家。改革开放中，尽管不断向地方“放权让利”、向企业和社会组织“简政放权”，但中国共产党始终保持对经济体制改革和法治改革的坚强领导，确保了中国社会朝着快速现代化、法制化方向迈进。
党领导下各部门分工负责的协商型法治。中国和西方国家都奉行民主政治，但实现民主的核心方式则有不同，西方国家以选举民主为核心，中国则基于历史和现实的原因，以协商民主为主。当代中国社会主义法治道路的根本特点就是党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一。这一宏观政治环境决定了中国的协商民主截然不同于西方，且具有独特的优势。协商民主从形式上、外观上、程序上似乎较选举民主（特别是直接选举）有着这样那样不到位和缺陷之处，但是可以通过人民政协制度、人大制度和共产党领导下各部门、各地区、各社会团体、各方面人士广泛的内部协商协作（而非公开辩论的外部民主），凝聚共识、统一步调，最终实现社会发展目标。
中国传统文化、社会主义文化和西方现代文化相结合的混合型法治。法律文化泛指一定国家、地区或民族的全部法律活动的产物和结晶，也可以仅限于法律观念、意识或心理的领域。法律文化与现行法、法律实践、法律意识等法律现实有着密切的联系。当代中国的法文化在形成和发展过程中受到多种法文化的影响。主要包括：中国传统的法律文化、西方法律文化、苏联法律文化以及社会主义建设和改革过程中形成的法律文化。其中既包含着有利于现代化建设和改革开放的成分，也包含着不利因素。我们过去三十多年的一个成功经验是，在法律观念和文化方面，没有像清朝末年和“文革”时期那样固步自封，而是对这些法律文化采取了一分为二、兼容并包的态度，并在此基础上形成了以马克思主义为指导，既面向世界，又立足中国，既充分体现时代精神，又继承优秀历史传统，适应现代化要求的、不断发展的有中国特色的社会主义法律文化。这无疑极大地促进了中国法治发展与进步。当然，在看到我国现有混合型法律文化优点的同时，还需注意到，上述法律文化并非内在融贯、并行不悖，其间一定有许多不相适应和彼此冲突之处。
“一国两制三法系四法域”的开放型法治。“一国两制”是中国共产党为解决祖国内地和台湾和平统一的问题以及在香港、澳门恢复行使中国主权的问题而提出的基本国策，即在中华人民共和国内，内地坚持社会主义制度作为整个国家的主体，同时允许台湾、香港、澳门保留资本主义制度。从法律角度看，在统一“中国”管辖的四个区域，存在“三个法系四个法域”，即：中国大陆属于社会主义法系，施行中国特色社会主义法律制度；香港特别行政区原有的法制是从英国留传下来的普通法法制，其在殖民时期又有独特的法律发展；澳门特别行政区受其原殖民宗主国葡萄牙的影响，属于大陆法系的拉丁一支；台湾地区施行的法律传统上受到德国日本法的影响，“二战”之后则受美国法影响甚深。因此，中国是一个“复合法域”或“多法域”国家。
以上四个法域之间法律制度相互冲突、相互博弈、协调融合的过程，为三大法系及其法律制度的融合、趋同提供了珍贵的实验模本。目前两岸四地在这方面已经建立了很多沟通平台，取得了很好的效果。但不可否认，由于两岸四地政权和民众对一些涉及基本价值、法治理念、体制模式的基石性问题尚存在差异性认识，一些原本存在的矛盾冲突反而愈演愈烈，某种程度上阻碍了彼此融通。作为一个复合法域国家，四个不同地区的法律制度存在各种各样的矛盾冲突，彼此间日益紧密的经济文化和政治联系必将进一步加剧这种矛盾冲突。
理性设计或有计划的建构型法治。从社会现代化的角度看，中国属于后发现代化国家，与许多已经完成现代化的发达国家相比，在各个方面皆有“赶英超美”的远大理想，并具体表现在经济建设和法治建设中的理性主义建构态度。它表明改革进程不是断裂、解构或者漫无目标的，而是有领导、有规划、建设性的。这与其他国家（除去前苏联）的情况明显不同，不同于普通法系国家，也有别于大陆法系国家。
先易后难小步快跑的渐进型法治。邓小平有过这样的论断：“改革是中国的第二次革命。……我们的方针是，胆子要大，步子要稳，走一步，看一步。”改革就是难事。每项改革都是人们利益的重新调整，都会受到既得利益者显性或隐性的反抗。在过去三十多年的法治变革当中，中国政府和民众恰当地发挥了传统的实践理性精神，没有强行突破改革开放前初步定型的路线政策、法律制度，而是通过“放权让利”，鼓励人民群众的创新精神，大打“擦边球”、大搞“增量改革”。所谓“先易”和“后难”其实都是相对的。无论经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革还是法治改革，都是一个相当长的、复杂的历史过程，或者说是一项系统工程。实际改革当中，应该先明确目标，尽快组织专门班子，对改革方案进行系统研究和设计，细分成许多个改革单元，一个一个、一步一步地解决、推进。这种策略能有效避免改革走过场或者“大呼隆”式改革，也可以避免欲速不达，导致改革失败的情况。
注重试验（试点）的学习型法治。法律是一种能建立确定预期的正式制度，其主要功能在于建立和保持一种可以大致确定的预期，以便利人们的相互交往和行为。中国过去三十多年制定政策和法治改革的实际过程是：反复试验（包括法律的试行、暂行、试点等），不断学习，抓住机遇，持续调整。这种情形可以形象地概括为“摸着石头过河”，本质上也是一种中国式实用主义，即为了灵活应对外界的不确定性，行为主体必须不断尝试各种方法、步骤和组织机构，以适应具体环境，从而找出与可行性成本相符的适用政策。这就导致中国具体的改革试验很少具有整体配套改革的特征，而更多地是一种分期分批的改革过程，这种做法的好处不在于统一性而在于开放性，意料之外的、试验性的政策解决方案一旦出现就被立刻抓住。
追求公平正义与社会和谐的社会主义法治。法治中国的建设具有明确而浓厚的意识形态属性，这是中国法治不同于西方资本主义法治、前苏联社会主义法治的核心特质。按照官方的说法：“我国的法治和依法治国，是从中国国情和实际出发，立足于社会主义初级阶段，具有中国风格、中国文化和中国特色的社会主义法治。我们走的是一条坚持中国共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一的法治发展道路。它同时也意味着我国已经拥有了严谨的、科学的、系统的中国特色的社会主义法治理论，有自己独立的话语体系，从而破除了西方在法治理念上的话语霸权。”
全面推进依法治国的战略性前瞻
完备而良善的法律体系是法治国家的基本标志，是政权稳定和社会发展的基本保障。新中国成立65年特别是改革开放35年来，中国共产党领导中国人民经过坚持不懈的努力，到2010年底，形成了立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。我国国家和社会各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。然而，法律体系的形成并不等于法律体系的完备，法律是实践经验的总结、提炼。社会实践永无止境，法律体系必将随着社会关系的变化、改革开放的进程以及中国特色社会主义实践的发展不断完善和发展。
改革开放之初，为了解决“无法可依”的现实问题，邓小平同志在多次谈话中要求立法工作“宜快不宜慢”、“宜粗不宜细”。据不完全统计，从1979到2010年，法律制定的年平均增长率超过8%，行政法规为10%，部委规章为13%，地方性法规则高达30%，全部各类立法的年平均增长率为16%。显而易见，这种立法“大跃进”的情况不可持续。进入21世纪以来，制定法律的数量逐步减缓，修订、废止相关法律的活动开始增多，立法工作由制定为主转向立、修并重，并出现了较大规模的法律清理活动。因此，在“后法律体系”时代，必须把提高立法质量作为加强和改进立法工作的主要任务，坚持科学立法、民主立法，强化立法论证、立法调研、立法评估，拓展人民有序参与立法途径，切实增强法律的可执行性和可操作性，提高法律的权威性，让每一部法律都成为精品，更好地发挥立法的引领和推动作用。
进一步加强民主立法，凸显立法工作的人民性和民主性，实现人民民主。民主立法在法治中国建设中的一般要求是：其一，在立法目的上，坚持公民权利本位，以体现大多数人的利益和意愿为价值取向。其二，在立法程序上，既要进一步完善代议民主、发挥人大立法主导作用，又要尽可能扩大立法的公众参与。其三，立法机关必须坚持以人为本，依照法定程序，集体行使职权，在立法工作中深入调查研究，广泛征求意见，反复研究论证，把民主立法的理念和做法贯穿于全部立法工作的始终。
推进民主立法，就要坚持把民主立法的过程作为推动治理体系改革创新的过程，坚持把立法的过程作为统一思想、寻找并凝聚共识的过程。进一步加强立法工作组织协调，完善代议民主和法律起草、审议的协调协商机制，充分发挥人大代表和全国人大专门委员会在立法工作中的作用，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。进一步坚持人民权利本位，在发挥人大立法主导作用的同时，通过座谈、听证、评估、民意调查、聘请立法顾问、公民旁听法案审议、公布法律草案等拓展公民有序参与立法途径、形式和程序，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现。改革法案审议制度、代表会议制度、会议议程制度，健全立法专家咨询制度，发挥立法工作机构作用，建立和完善公众意见汇集和反馈机制等。除依法需要保密的外，所有地方性法规草案和政府规章草案，都要通过互联网等媒介向社会公布，公开听取社会各方面的意见。
进一步加强科学立法，创新立法思维，完善法律评估机制，提高立法质量。科学立法在法治中国建设中的一般要求是：一、力求使法律规范符合客观实际，符合改革发展的客观要求。二、努力使法律规范更多体现科研进步的成果，以增进人民的福祉，维护人民的权益。三、努力保证法律规范的和谐统一。四、努力使法律规范能够准确表达所要表达的意思，即做到立法技术和方式方法的科学。
推进科学立法、提高立法质量的目的是增强立法工作的协调性、及时性、系统性，增强法律的可执行性和可操作性，使已经制定出来的法律法规、规章条例立得住、行得通、切实管用。其具体措施包括：一、坚持以科学发展观统领立法工作，即坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求推进立法工作。二、创新立法思维，依据改革举措，从经济社会发展的实际问题和重点领域出发，制定科学的立法规划和立法工作计划，按照立法项目的轻重缓急组织实施。三、坚持立改废释并举，更加注重法律修改和法律解释，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，需要得到法律授权的重要改革举措，要按法律程序进行，实现从粗放型向集约型立法的转变。四、修改立法法，进一步划清中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限，为科学立法提供制度保障；建设、完善立法决策支持系统，为科学立法提供智力支持。五、建立科学系统的立法工作机制（诸如立法选项机制、法案起草机制、立法协调机制、立法后评估工作机制、法的清理工作机制、法律法规配套机制等）。六、适应全面深化改革的法制需求，大力推进立法程序和立法机制创新，必要时采用集成式“打包立法”方式，除宪法修改外，通过一个集成的修法决定，将需要修改的若干法律一揽子修改。
进一步处理好权力机关及其常设机关、中央立法机关与地方立法的关系，切实维护法制统一和尊严。坚持社会主义法制统一，是我国的宪法原则。从立法制度上坚持这个原则，主要体现在：一切法的规范不得与宪法相抵触；下位法不得抵触上位法，其他规范性文件不得抵触法律、法规、规章；同位法之间不得相互抵触。
维护法制统一和尊严，首先要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，保证全国人大常委会对全国范围内的立法监督。其次，要严格立法权限和立法程序，重大决策合法性审查机制。建立违宪审查和宪法解释制度，启动改变撤销机制，改变全部使用“党内解决”、“内部协商”的传统办法。再次，要加强规章和规范性文件的监督管理，各级行政机关要严格按照法定权限和程序制定规范性文件，严格执行规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度和有效期制度。加强规范性文件数据库和检索系统建设，建立法规规章清理工作常态化机制，及时向社会公布清理结果。最后，要坚决克服立法过程中的地方保护和部门利益化倾向，防止地方和部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。
进一步扩大地方立法自主权，有放有收，鼓励地方创新型立法。加强和改进地方立法，鼓励各地方按照区域经济社会发展的规律和具体立法需求，在确保法律、行政法规统一实施的前提下，着眼解决问题，总结立法经验，突出地方特色，自主性、创制性立法，增强地方性立法的适应性与可操作性，同时增强对地方立法的备案审查。规范授权立法，增加有地方立法权的较大的市数量，最终将立法权放开至全国所有地级市。建立科学的法治建设指标体系和考核标准，积极探索开展立法成本效益分析、社会风险评估和立法后评估工作，推动部门和地方法治科学发展。
Connotations of and Strategic Outlook on the Rule of Law in Contemporary China
Feng Yujun
Abstract: Since the reform and opening up, the legal development of China has experienced three stages. The first stage is from 1978 to 1996, during which the governing idea became part of the legal system, initially realizing the legalization and institutionalization of social governance. The second stage is from 1997 to 2011, during which the "rule of law" was written into the constitution, symbolizing the leap-forward from the legal system to the rule of law. Since 2012 till now, the Party's Eighteenth Congress and the Fourth Plenum of the Eighteenth CPC Central Committee made new strategic arrangements on promoting the rule of law comprehensively, which wrote a new chapter in China's development of the rule of law. This process embodies the characteristics of China's mode of developing the rule of law and shows its current situation in which results and difficulties appear at the same time, and opportunities and challenges coexist. With the comprehensive deepening of the reform and changes in the social relations, China's legal system and practices in the rule of law will also continue to develop and improve.
Keywords: rule of law, China under the rule of law, governance modernization, legislation
【作者简介】
冯玉军，中国人民大学法学院教授、博导，中国立法学研究会秘书长、法理学研究会理事。研究方向为法理学、比较法学、经济法学。主要著作有《法经济学范式》、《全球化背景下的东亚共通法治：理论与实践》、《法律与经济推理：寻找中国问题的解决》等。
