未来面向：让依法治国为深化改革释放红利
改革开放是当代中国的强国之路，依法治国是中国共产党治国理政的基本方略。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将全面深化改革的总目标设定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将全面推进依法治国的总目标设定为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。两项总目标不是孤立相望的，所属具体举措也非互不交叉。
“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”16这种“法治改革观”提醒我们，依法治国为全面深化改革提供了最佳的表达载体和实施机制，通过全面推进依法治国引领和推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的制度建设方面的深化改革，势必将为当代中国释放巨大的“改革红利”——经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。
当然，意欲收获丰厚的“改革红利”，作为执政党的中国共产党还必须在推进依法治国的诸多关键面向上“钉钉子”：
一要健全宪法的实施和监督制度。宪法的实施是实现依宪治国的基本途径，实现依宪治国必然需要一个立宪、行宪和护宪的过程。我国已有一部基本适应现实需求的宪法，但行宪和护宪的工作却相当滞后。行宪不单包括将宪法的原则和规范通过立法活动具体化，更重要的是在宪法的实施过程中适时地解释宪法，按照法定程序阐明有关条文的含义，促成宪法条文的落实；护宪即维护宪法权威、实施宪法监督，开展违宪审查，为实现依宪治国提供保障。虽然现行宪法规定全国人大及其常委会负责监督宪法实施，全国人大常委会负责解释宪法，但过去30多年来这两项权力基本处于“冰封”状态，长此以往，达致依宪治国遥遥无期。四中全会提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，就势必“激活”宪法的监督和解释权，这在理论和技术上已不存在不可突破的障碍，但求凝聚宪制共识，通过必要的机构设计和程序设定促其实现。
二要提升人民代表大会的实然地位。人民代表大会制度是我国最根本的制度安排，人民代表大会作为国家权力机关居于权力架构的核心，但从人民代表大会制度运行60年的现实情形而言，其实际地位与制度设计的初衷相距甚远。使人民代表大会回归应然的崇高地位，阶段性的改革可考虑提升直选产生的人大层级，落实差额选举，缩减代表规模，试验性地探索地方人大与常委会的合并，虚化人大及常委会的决定权，夯实人大的预算和规划监督权，落实质询、特定问题调查等制度。基于党管干部的原则，可考虑按照政府首长负责制、司法独立行使职权制的精神，适度减少人大人事任免的范围。同时，遏制人大组织和会议制度的行政化倾向，设置立法人员资格准入制度或立法顾问制度，制定精细严密的权力运行规则，使宪法法律赋予的各项权力真实地运转起来。
三要廓清党行使执政权力的程序和边界。从理想状态而言，党依宪执政、依法执政的方式是通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党，领导的方式是政治领导、思想领导和组织领导。从过往的政治实践来看，党组织和领导干部直接干预国家机关具体事务的情况时有发生，不符合依法执政、依宪执政的要求，破坏了宪法法律规定的国家权力秩序。究其原因，主要还是党行使执政权力的程序混沌、边界模糊，使一些党组织和领导干部违法行使权力，以言代法、以权压法、徇私枉法。社会主义法治需要坚持党的领导，党的领导也必须依靠社会主义法治。四中全会提出依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，且“完善的党内法规体系”也被视为中国特色社会主义法治体系的组成部分，那么，在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法法律原则的基础上，以党内法规的形式廓清党执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制。
四要厘定政府的“权力清单”，落实公民权利与自由的“正面清单”。国家和公民是最主要的宪法主体，宪法存在的重要意义就是限缩国家权力，保障和增进公民权利与自由。政府是与公民（或法人）接触最为密切的国家机关，对政府而言，“法无授权皆禁止”，十八大后，各级政府推行了列举政府“权力清单”（或“负面清单”）的制度，这对于依法行政，建设法治政府当然有积极效应。但是，仅仅规约政府权力的法治是片面的，还必须落实公民的权利与自由。对公民而言，“法无禁止皆可为”，现行宪法以列举的方式确定了公民广泛的权利与自由，此即基本的“正面清单”，唯有将清单转换为现实，确保公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，弘扬民主精神，激发社会活力，将权力关进由权利编织的制度笼子中，法治才是完整的。
五要尊重司法规律，确保司法公正。公正是法治的生命线，司法机关是维护公正的最后防线。司法不公对法治的破坏力是致命的，司法不公则法治不彰。由于党强大的路径依赖惯性，党与司法关系的合理定位、司法政策摇摆不定、司法发展的人治主义色彩浓厚等问题依然突出，相应地，社会上“信访不信法、信上不信下”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维颇受推崇，迫切需要党尊重司法自身的运作规律，维护司法的应有权威。四中全会的决定用了较大篇幅部署维护司法公正的举措，一些提法也颇具新意，反映了执政党对司法领域问题的反思。当下，法治建设在司法层面的推进应当以完善司法权力独立运行机制为中心展开，保障司法机关独立行使职权，恪守程序公正，对党组织或干部干预司法活动、插手具体案件处理的情形严厉问责，健全司法人员履职保护机制和法律人才流动渠道，强化对司法活动的法律监督，优化司法职权的配置。同时，党的政法委与司法机关的关系、“司法解释”的合宪性、舆论借监督之名裹挟司法等问题，也到了必须破解的时候。
罗马并非一天建成，法治亦不可能在朝夕间实现。中国共产党执政的65年是从拒斥和否弃法制到健全和完善法制，走向以法治国和依宪治国的过程。中国共产党作为具有高度进取心的执政党，自应不断深化对法治的认识，直面问题，以其政治智慧和勇气推进中国的法治和改革进程。唯有如此，执政基础才会得以巩固，国家治理体系和治理能力现代化的目标才会日渐趋近，国家富强、民族复兴、人民幸福的宏愿也才真切可期。
（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”的阶段性成果，项目编号：14JZD003）
注释
1《毛泽东选集》第5卷，北京：人民出版社，1977年，第129页。
2《刘少奇选集》下卷，北京：人民出版社，1985年，第253页。
3《董必武法学文集》，北京：法律出版社，2001年，第352页。
4许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第419页。
5李飞主编：《中国特色社会主义法律体系辅导读本》，北京：中国民主法制出版社，2011年，第21页。
6李龙：《宪法基础理论》，武汉大学出版社，1999年，第99页。
7秦前红：《宪法原则论》，武汉大学出版社，2012年，第120页。
8彭真：《关于社会主义法制的几个问题——在中央党校的讲话》，《红旗》，1979年第11期。
9《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第177页。
10《江泽民等答中外记者问》，《人民日报》，1989年9月27日。
11《十四大以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，1996年，第29页。
12《1996：中南海法制讲座》，北京：法律出版社，1997年，第1页。
13张文显主编：《法理学》，北京：高等教育出版社、北京大学出版社，2007年，第403页。
14《中共中央法制讲座汇编》，北京：法律出版社，1998年，第32页。
15周叶中：《关于“法治中国”内涵的思考》，《法制与社会发展》，2013年第5期。
16《把抓落实作为推进改革工作的重点 真抓实干蹄疾步稳务求实效》，《人民日报》，2014年3月1日。
From the "Rule of Law" to the "Rule of Constitution"
—The Evolution and Future of the CPC's Strategy of the Rule of Law
Qin Qianhong Su Shaolong
Abstract: The rule of law is the basic strategy of the CPC for governing China. In the Chinese context, the "rule of law" must be integrated with the leadership of the CPC and the position of the people as masters of the country, which is decided by the characteristics of power and order in China. The CPC's concept of the rule of law has encountered twists and turns in its evolution process. At first, it was eager to build a new order, then abandoned law completely, and finally restored and improved the legal system, with the rule of law being established as the basic strategy for governing the country and the rule of constitution being made the key to the rule of law. The rule of law provides the optimal communication medium and implementation mechanism for the current efforts to deepen reform comprehensively. As long as the CPC sticks to the "rule of law reform", works hard to maintain the authority of constitution, governs the country according to law, improves the system of people's congresses, safeguards the rights and freedom of citizens, and ensures justice in the judicial system, the rule of law is bound to benefit the deepening of reform enormously.
Keywords: rule of law, law-based country, govern the country in accordance with the constitution, rule of constitution
作者简介
秦前红，武汉大学法学院教授、博导，中国宪法学研究会副会长。研究方向为宪法基础理论、比较宪法学和地方制度。主要著作有《宪法变迁论》、《社会主义宪政研究》、《宪法原则论》、《地方人大监督权》等。苏绍龙，武汉大学法学院博士研究生。
