国家、政党与宪法：政治妥协的现实制度框架
上海师范大学法政学院教授 陶 庆
【摘要】由于中国政治现代化属于后发外生型，立宪框架下实现政治妥协就多少折射出政党特别是执政党的政治化光谱。在当下中国立宪体系与政党执政等国家主权“双轴体系”的现实政治生活中，一方面坚持依宪治国的法治原则毫不动摇，另一方面依托中国共产党的执政权绝不懈怠，把日益涌现的既定宪法无法有效化解的大量非制度性利益表达与政治参与等社会矛盾甚至政治冲突，纳入到以协商民主为基调的“正当妥协”范畴下解决，逐步实现更加充分有效的政治妥协，并在条件成熟时通过修定宪法与废立有关政策规定，切实实现符合中国国情的法治目标。
【关键词】政治妥协 正当妥协 政党执政 法治国家
【中图分类号】 D60 【文献标识码】A
立宪政制理论表明，政治妥协的制度框架只能是一部神圣至上的宪法。宪法是政治妥协的制度框架这一理念已成共识，但现代政党政治的发展历史过程中，东西方社会政治妥协的理论内涵、实践经历与实现程度却各成其趣、各具特色。发育于西方的政治妥协理论自有常识性的启蒙价值，但并不能以“拿来主义”来包医百病；类似中国这样的后发外生型现代化国家，融于浩浩荡荡的世界潮流已是万众所向，政治妥协的立宪框架是“他山之石”只可攻玉，中国共产党领导人民制定宪法，并承诺率先遵守宪法的中国特色社会主义法治建设，必将丰富与发展人类社会的政治文明。
政治妥协与政党执政的理论渊源与适用维度
大体上来讲，政党执政与宪法立宪的时间先后之分、主体客体之分，对于政治妥协的成效与作用有着相当大的影响。以英国为代表的西欧国家，一般而言政治妥协先于立宪框架而成，政党执政受制于政治妥协的宪法体制。现代意义上的政治妥协源于英国13世纪及其以后王权与贵族/民权之间的经济与政治利益之争，也就是说宪法本身起源于近代英国王权与贵族/民权基于双方在财产权利与经济利益等诸方面的对抗性斗争而采取反复谈判并订立宪章的政治妥协活动，其结果是开创了以政治妥协为直接目标的现代立宪制度。“1215年英国约翰王宣誓同意的《大宪章》63个条款中，……在制度上确立了私有财产不受侵犯的原则，在政治的逻辑上把私有财产置于国王的主权之外。”①作为公民，国家凭籍主权地位与强制权力来“索取”公民的私有财产时，“仍须得到他的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课税赋而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”②基于经济利益与财产权利等方面的反复谈判与政治妥协开始酝酿了西方国家议会主权与立宪政治制度，议会的形成即源于王权与贵族/民权就纳税的种类与额度进行讨价还价，以及限制王权过分索取不当私人财产的做法。为了估定与征收税款而设立或选举的市参事会很快应运而生，并且成为每一个城市中相沿的政治制度；③新兴的类似于现代议会功能的参事会，为贵族们提供了政治妥协平台，以便于他们与王权讨论赋税问题并达成双方遵守的协议，因此这一传统的政治妥协方式成为现代议会制度的雏形。在当时的英国，维持王权运转的主要费用来自征收的土地税，这远远不够王室挥金如土般的开支。从亨利一世时起，英国王室采取加官晋爵、擢新保旧等办法来增加王室经费，企图在不改变统治方式、不放弃赋税垄断权的旧框架内维持稳定。④但这并不能从根本上解决入不敷出的王室财政窘况。到13世纪初，英王约翰好大喜功，对外与法国开战，对内与教皇争权，最后导致王室国库巨额亏空，王室与贵族纳税人之间的矛盾日益突出。1214年9月，英王约翰不经纳税人同意就悍然开征盾牌钱，引起了主要纳税人——封建贵族——的坚决抵制甚至军事反叛。约翰王被迫与大主教兰顿为首的贵族们就赋税问题进行谈判，并不得不接受后者对国王肆意增税权力的限制，形成的法律文本即为《自由大宪章》。⑤它是人类历史上第一次以宪法性文件达成了“无代议士不纳税”的政治妥协宣言。英国《自由大宪章》第12条规定，国王没有纳税人同意不得征收任何免役税和贡金，且规定赎金、策封、长女出嫁之费用等三项税金无全国公意许可不得征收；第14条规定了国王征收任何赋税所必须严格遵守的程序与办法，要求国王必须在指定时间与指定地点召开会议，且于40日之前将有关赋税征收的金额与用途告知“各大主教、主持、伯爵与男爵”等纳税人（贵族）。⑥1265年，贵族孟福尔自行召集英国历史上第一次由贵族组成的议会，主要议题为讨论纳税人权利与限制王室征税权；1275年前后因英国地方贵族反对英王亨利三世的过度征税而在牛津召开谘议会，遂使“议会”政治体制得以正式运作。到13世纪末，英国国王接受议会授意的《无承诺不课税法》，进一步对国王的征税权力进行了严厉限制，基本完成了无议会同意不征税的法律制度建构，形成了税收法定原则的政治妥协雏形，也为后世的许多税收法定原则、议会保留原则或法律保留原则奠定了基础，并确立了现代政治妥协与分权立宪制度的基础。⑦17世纪初，英国议会又通过《权利请愿书》，该世纪末再颁布《权利法案》等，先后对限制王权征税的传统做法进行了更为明确细致的规定与强化。⑧托马斯·孟对起源于赋税义务与权利的近代政治妥协活动与英国立宪制度这样总结道：“当我们必须筹集较多于从经常的赋税而来的款项时，我们就应该按平等的原则办事，方可免遭人民憎恨；因为除非他们的献纳是大家所认可的，否则他们是决不会心悦诚服的。要达到这个目的，创立了议会制度乃是政府的一种高明政策。”⑨
现代意义上的政治妥协活动，不仅以立宪制度形式推进了现代立宪政治，而且还逐步促成了近代资产阶级政党的产生。以世界上最早出现资产阶级政党、并最先确立和实行两党制的英国为例，1679年斯图亚特王朝复辟时期，在英国议会内部形成了代表不同阶级利益的辉格党（Whig）与托利党（Tory）等两个主要政治派别。后来，辉格党与托利党联合起来反对詹姆斯二世，并于1688年发动政变完成“光荣革命”，辉格党由此成为执政党，并在立宪框架下继续遵行宪法原则、恪守妥协精神。
正因为西方政治妥协制度是在以英国为代表的立宪框架下取得的法治成果，并成为政党执政的先决条件，因而立宪框架先于政党政治，和政治妥协成为政党执政的必然法治目标，这是这类西方欧美国家政治发展的显著特征。政治妥协、立宪框架与法治目标业已成为政治文明的普世价值，但不同类型国家表现人类社会普世价值会符合自己民族传统的特殊形态与具体方式；而且不同类型政党政治在不同类型国家与政治妥协、立宪框架、法治目标之间所形成的错综复杂的结构性关系，使其施政理念、目标与方式也必然因地制宜、因时而动、变化万千、丰富多彩。
政治妥协与政党执政的中国路径与适用困境
政治妥协的“他山之石”如何攻玉？从理论上来看，现代意义上的政党政治与宪法以及立宪框架下的政治妥协，对于中国而言都是“舶来品”，鲜有本土政治资源；但政党政治与立宪体制已在近代以来成为现代政治与现代法治的普世观念，我国自上世纪辛亥革命前后时期以来，亦汇入世界发展潮流，立宪体制与政党政治由此成为中国政治发展的现实选择，宪法的政治妥协属性与政党执政的法治目标也日渐成为社会共识与政治发展目标。我国有旅美学者对世界历史上第一部成文宪法——美国宪法在过去近四百年（从17世纪初北美殖民地的起源至20世纪末）的发展演变作出全面研究，提出美国宪法史是一部“有原则的妥协史”的鲜明观点。美国宪法之所以自其诞生之日起到现在经历两百多年的沧桑仍保持着青春活力而成为一部“活着的宪法”，概在于美国宪法是其建国初期多元利益集团谈判和妥协的结果，并创立了利益谈判和政治妥协的制度与机制；美国宪法的生命力之所以不断得到更新，表现出一种“超稳定性”，成为一部“活着的宪法”，同样也概在于“谈判”和“妥协”是美国立宪制度的核心内容。⑩近年来，我国还有学者提出了政治妥协性是宪法的基本属性等学术观点，并从宪法原理、宪法历史、宪法冲突、民主制度、宪法程序、妥协机制等方面对宪法的政治妥协精神进行了深入研究。11尽管东西方社会在理论上对于宪法的政治妥协属性以及政党执政的法治目标有着相似的理解，其具体的实现路径则有着很大差异。相对于近代以来我国政治发展历史而言，大致显现出政党执政先于政治妥协纲领的宪法体制，以及政治妥协概在于政党执政的政纲取向等特征。总之，以英国为代表的欧美国家一般是先确立了立宪框架，然后政党政治再依宪跟进，这种政治妥协的演进历史事实使政党必须在立宪框架内才能具备执政合法性。然而，在类似中国这样的政治现代化外生后发型国家中，一般是由政党特别是执政党先行一步，并在政党领导下建立立宪框架，寻求符合政党自身利益的政治妥协方案。由此产生了政党政治的出现先于立宪框架和法治目标等不同于欧美国家政治发展的特殊路径。
从现实中来分析，自上世纪辛亥革命前后以来的百余年时间里，围绕着能否确立政治妥协的宪法，和如何确立真正实现政治妥协的宪法，我国现代意义上的政党政治应运而生。不同阶级与阶层利益代表的政党派别，提出了不同类型的立宪框架，试图在自己政治立场上实现中国的政治妥协；为此，不同类型的政党组织展开了种种形式的斗争甚至战争，直到代表着最广大人民根本利益的中国共产党人于1949年宣告中华人民共和国成立，中国人民政治协商会议第一次会议成功召开，现代中国的政治妥协与立宪框架才初步形成，中国共产党依宪执政的法治历程才由此开启。纵观这一百多年来我国政治妥协的立宪框架与政党执政的法治历程，它大体上可分为以下三个历史阶段：一是清末至辛亥革命时期；二是军阀混战与中国国民党统治时期；三是中国共产党领导下的新民主主义与社会主义时期。
中国百年立宪框架下政治妥协的经验与反思。第一，清末至辛亥革命时期的政治妥协与政党政治。纵观这一时期立宪框架下的政治妥协历史，它被过多赋予了各类会党的建政施政意图，并成为各类会党实现政治目标的最直接“工具”：或是变法保“清”的“灵丹妙药”，或是民主政体的“天然屏障”。
比如，戊戌变法之本意在于仿效日本，在中国建立君主立宪制度，实现保皇保“清”、避免革命的政治妥协目标。19世纪80年代，改良主义思想家郑观应针对当时晚清危局，最早提出了“立宪法，开议院”的政治妥协主张；一批先进的中国仁人志士一方面试图把西方显学——宪法学引荐到中国社会，另一方面也开始自己撰写相关宪法著作，如王鸿年的《宪法法理要义》于1902年问世，陈澹然于1906年出版《宪法治原》等。在此时期的戊戌变法运动尤为重要，这场维新变法开启了把西方立宪体制引进到闭关锁国、封建专制旧中国的历史新篇章。中国人对政党政治与立宪体制问题的思考是从鸦片战争后开始的。王韬、郑观应、钟天纬、薛福成、陈炽等先进知识分子在“师夷之长技”的洋务运动归于失败之后，转而聚焦于西方的政治制度，认为“人无弃才不如夷，地无遗利不如夷，君民不隔不如夷，名实必符不如夷”，12所以需要学习以英国为代表的西方国家议院制度，消除君民之间隔阂，达到“君民共主”的新型关系，以此建立立宪体制形成新的政治妥协，形成上下齐心的团结统一，实现救亡图存的政治目标。由于专制统治下国人对“党祸”心有余悸，因此当时人们学习西方议院制度的直接方式，就是组成“会”之类的社会团体，以便进行呼吁与倡导，中国有史以来真正意义上的会党即政党萌芽由此拉开了序幕。当时国人即提出，“政党与立宪政治，犹如鸟有双翼。非有立宪之政，则政党不能兴；若立宪之政，无政党兴起，亦犹鸟之无翼耳。”13以康有为、梁启超为代表的资产阶级君主立宪派相继组织了具有政党性质的“强学会”、“中华宪政实进会”等，提出了“伸民权、争民主，开议院、定宪法”的立宪政治主张和逐步推动了试图建立立宪框架实现政治妥协的维新运动。康、梁等改良派通过“变法”、“维新”提出了上下同心实现政治妥协的立宪纲领。“臣窃闻东西各国之强，皆以立宪法开国会之故。国会者，君与民共议一国之政法也。盖自三权鼎立之说出，以国会立法，以法官司法，以政府行政，而人主总之，立定宪法，同受治焉。东西各国皆行此政体，故人君与千百万之国民，合为一体，国安得不强？”14这场强调突出“人主总之”的“百日维新”仍然不为晚清顽固势力所接受，但时隔不久，晚清统治者在内外交困、变法要求日盛一日的情况下不得不于1901年1月下诏实行“新政”，于1908年（光绪三十四年）颁布了由宪政编查馆制定的《钦定宪法大纲》。慈禧太后幻想，“立宪一事，可使我满洲朝基永久确固，而在外革命党亦可因此泯灭，候调查结果后，若果无妨碍，则必决意实行。”15这个宪法大纲的根本目的在于维护晚清政权，巩固封建专制统治，根本没有提倡人民主权，更不可能实现晚清社会利益分化各方的政治妥协，因此它是一个披着宪法外衣的专制条律，自然不可能还权与民，实现现代法治。在这种历史背景之下，晚清政府没有政治妥协的丝毫诚意，但它阻挡不了中国立宪运动和法治建设的历史发展方向。
又如，1894年孙中山在檀香山创立第一个中国资产阶级革命团体“兴中会”、黄兴于1904年发起成立“华兴会”、蔡元培发起成立“复兴会”，以上三“会”于1905年8月联合成立中国同盟会。1911年（宣统三年）10月，武昌起义震动全国，帝制结束，民国兴起，中国开始正式走进以政党政治为核心的立宪法治时代。孙中山为临时大总统的中华民国新政府于1912年3月11日通过并颁布了《中华民国临时约法》，这部宪法在中国历史上第一次确立了主权在民的法治原则和三权分立的立宪体制。这部宪法试图调解当时各政治派别的政治利益，促成不同党派不同利益团体的政治妥协，并在立宪框架下使中国迈向法治道路。虽然这部宪法是中国有史以来第一部真正具有人民主权意义的根本大法，但是它的制定与产生方式类似于《钦定宪法大纲》系晚清政府一手导演而成那样，也是经当政者资产阶级革命派一手谋划、“因人设法”而出。孙中山应允让位于袁世凯之临时大总统之职位时，参议院紧急修改临时约法并把总统制改为内阁制，企图以此制衡袁世凯。政党利用自身特殊政治地位与掌权便利，随意修定宪法性文件或者宪法本身，这种“党”大于“法”的现象与做法最早始于中华民国临时大总统职位“孙袁让渡”事件。
第二，军阀混战与中国国民党统治时期的政治妥协与政党执政。在这两个阶段里，虽然历史跨度有不同的内容，但从中国立宪框架下的政治妥协角度来看，都是近代军阀与中国国民党专制独裁的历史写照；尽管他们在不同历史时期曾纷纷祭出各种各样的政治妥协纲领性文件即“宪法”，但从来没有与其他社会阶级与政治派别共享民主，也缺乏依法建国的政治妥协意识。可以说，无论他们炮制出什么样的宪法，不过都是维护自身政治派别和政党利益的“合法外衣”。
比如，袁世凯担任中华民国临时大总统后，也同样动用强权迫使国会修改《临时约法》，随后公布施行《中华民国约法》；《约法》大不同于《临时约法》，其核心内容就是实行总统制；对此袁世凯还不满足，以至于最后炮制出一部《中华帝国宪法》等所谓宪法，把一部政治妥协的立宪大法打扮成赋予袁世凯封建专制甚至是封建帝制的“合法外衣”。北洋军阀曹锟“后来居上”，甚至不惜以刺刀胁迫加金钱收买“猪仔议员”等办法，开启了中国历史上“贿选”总统的丑行，并如法炮制出一部《中华民国宪法》为自己登上总统宝座打通关节、铺设道路。凡此种种，近代中国历史上最为黑暗时期里立宪框架下的政治妥协功能和法治目标下的政党政治建设已经面目全非、荡然无存。正如毛泽东所言，“你们可以看得见，在不久的将来，也许会来一个宪法，再来一个大总统。但是民主自由呢？那就不知何年何月才给你。宪法，中国已有过了，曹锟不是颁布过宪法吗？但是民主自由在何处呢？”16
再如，以蒋介石为首的南京国民党政府，按照孙中山提出的军政、训政、宪政三部曲，于1928年宣告“军政时期”结束，进入“训政时期”并开始实施《训政纲领》，1931年5月制定颁布《中华民国训政时期约法》。这部约法大量借鉴西方资产阶级宪法，引进了许多西方法律制度，但它是在国民党一党专政政治体制下形成的，从国家权力、国家主席和委员的产生到约法的解释，都由国民党一手包揽，盛行一时的国民党“党国体制”即以国家根本法的形式确立下来。在这一独裁体制之下，不仅当时社会各阶级各阶层的政治妥协难以形成，而且国民党实行一党专政更难以实现法治目标，人民主权受到严重侵害。1936年国民党政府颁布《中华民国宪法草案》（通称《五五宪草》），1939年9月国民参政会第一届第四次会议根据中国共产党和其他党派民主人士提议，通过了要求国民党政府明令定期召集国民大会制定宪法实行宪政的决议。但1940年9月18日，国民党中央第五届第157次常会竟以“各地交通受战事影响，颇多不便，依原限召集，不无重大困难”为借口不予实行。直到抗战胜利后，1946年4月在重庆召开了有中国共产党和其他民主党派参加的“政治协商会议”，经过斗争最终通过《政协关于宪草问题的协议》，但国民党政府为一党私利不愿实现各方协商形成的政治妥协之《协议》，竟然单方面撕毁《协议》，废除来之不易的政治妥协等立宪框架，进而发动全面内战，并于1946年12月在中国共产党及坚持进步的民主党派人士拒绝参加的国民大会上通过了《中华民国宪法》。这部所谓的宪法以民主宪政之名掩盖了国民党独裁统治的政治意图，因此它不可能实现立宪框架下中国各党派各利益团体的政治妥协，同时国民党政府当时的所作所为，与法治建设和宪政目标背道而驰、南辕北辙，自我迷信“武力统一”。“蒋记伪宪的精髓和实质可以八个字概括为：‘人民无权，独夫集权’。”17果不其然，《中华民国宪法》刚刚出台实施不久，国民党政府为了筹备内战挽救失败便迫不及待地公布实施了《维持社会秩序临时办法》、《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》、《特别刑事法庭审判条例》、《戒严法》等一系列违宪条律，完全抛弃了他自己一手制定的本意在于图谋政治妥协的立宪框架，直到1986年才在台湾时期被废除。一言以蔽之，中国国民党在大陆统治时期，宪法成为它欺骗人民维护专制的“合法招牌”；中国人民的确是处于有宪法而无宪政，有立宪框架而无政治妥协的专制时代。
第三，新民主主义与社会主义时期的政治妥协与政党执政。这两个时期的立宪框架都是中国共产党在红色苏维埃地区和抗日民主根据地等局部区域执政时期，以及在1949年后全国执政时期先后制定实施的。
比如，新民主主义革命时期的立宪框架，首先体现在1927年至1937年的第二次国内革命战争时期，具体形态就是工农兵代表大会制。1931年11月7日，中国共产党在江西瑞金召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，并于1934年1月第二次代表大会修正通过。这是中国共产党领导苏区人民制定实施的第一部确保人民当家作主的根本大法，标志着红色革命根据地的政权建设开始走上新民主主义宪政的道路，也标志着中国共产党通过立宪框架探索社会各阶级各阶层实现政治妥协，不断走向法治道路等执政经验的开始。但是这一时期的政治妥协仅仅限于革命阶级，即由于战争时期的特殊情况，更由于中国共产党在共产国际指导下严格遵行俄共（布）“党团—苏维埃”模式等原因，1931年11月产生的中华苏维埃共和国首届中央执委会（即最高权力机关，共63人）、临时中央政府人民委员会（即最高行政机关，共12人）等完全由中国共产党人担任。这些人选几乎均由中国共产党政治局全体成员、中共各省委和苏维埃主要负责人、红军各军团主要首长组成。18仅从人员构成来看，中华苏维埃共和国所代表的最高权力机构与最高行政机构的全体人员，与中国共产党政治局的全体成员、中共各省委和苏维埃主要负责人员，红军各军团主要负责人员，几乎完全是重叠的，可以说是“一套人马、两块牌子”的政制框架。其目的，如中共中央有关文件所规定：“为着巩固和加强无产阶级领导，苏维埃首先必须坚决拥护无产阶级政党——共产党的领导。”19这种情况在其他地方性苏区的“红色政权”中也存在，如在湘赣革命根据地，“各群众团体与政府机关的负责人都是共产党员包办，没有提拔积极的非党群众来参加。”20在这种情况下，真正意义上的民主选举失去了实际作用，人民主权原则基本上已为马克思主义执政党的党性原则所替代了。
又比如，在抗日战争时期,中国共产党在抗日根据地普遍建立了以“三三制”为基本形态和主要特征的政权制度，并于1941年在边区第二届参议会通过《陕甘宁边区施政纲领》加以确立与规范，后经数年实践又于1946年4月在延安召开的陕甘宁边区第三届第一次参议会上通过了《陕甘宁边区宪法原则》。这种“三三制”政权的突出特点在于，它把根据地辖区内所有社会阶级、党派都列为团结的对象，中国共产党作为陕甘宁边区主要军事力量、经济力量和政治力量的掌握者与执政者，承诺愿意与其他一切反对日本帝国主义侵略分子结成联盟，而自己在候选人名单中确定共产党员比例只占1/3。这一时期通过的立宪框架所实现的政治妥协，“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。它是和地主资产阶级的反革命专政区别的，也和土地革命时期的工农民主专政有区别。”21新民主主义革命时期，中国共产党领导人民制定实施的具有宪法功能的最重要文献是1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有代行宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》；这部宪法集中展现了新民主主义社会各社会阶层在立宪框架下的政治妥协与联合团结，同时也充分展示了中国共产党实行多党合作依宪治国的政治策略与政治抱负，这是中国共产党领导下所独创的具有真正政治妥协价值的立宪框架，也是她开明执政切实迈向社会主义法治目标的伟大实践与辉煌成就。
再比如，从1953年初开始，中国共产党成立了由毛泽东担任主席的宪法起草委员会，以《共同纲领》为基础制定正式宪法。此次制宪历时一年零八个月，全国约有一亿五千多万人进行了两个多月的专门学习和广泛讨论，共提出一百多万条宪法修改意见，最后于1954年9月第一届第一次全国人民代表大会上通过了《中华人民共和国宪法》。这是社会主义中国制定的第一部社会主义类型的宪法，它充分体现了中国共产党在立宪框架下实现全国各族人民大团结和政治妥协的政治意图，同时也开始了建设社会主义法治国家的历史新篇章。毛泽东为此强调，“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”他还指出：“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”22然而，由于1957至1978年二十年时间内中国共产党党内极“左”路线特别是十年“文化大革命”动乱的干扰与破坏，《中华人民共和国宪法》没有得到充分实施，反而在“砸烂‘公检法’”、“踢开党委闹革命”的“红色”恐怖下，宪法被破坏殆尽，社会动荡不安，政治妥协名存实亡，中央“文革小组”和各地新成立的革命委员会相继架空中央与各地党委，中国共产党执政的法治建设道路被无情斩断。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。”23直到1978年12月中国共产党召开十一届三中全会，拨乱反正进行改革开放才扭转时局。邓小平明确强调，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，充分保障公民权。”24 1980年9月第五届全国人大第三次会议接受中共中央建议，决定成立宪法修改委员会，此次制宪经历两年零四个月，全国大概有8%的登记成年公民直接或间接地提出了自己的修宪意见。这次制宪在时间上、范围上与程度上都远远超过了五四宪法制定时的民主大讨论过程，最后于1982年12月经第五届全国人大第五次会议通过实施，简称《八二宪法》。这部宪法是我国在社会转型体制转轨之初颁布实施的，它以宪法根本大法的最高形态成功恢复并实现了全党全军全国各族人民在统一思想团结一致向前看基础上的新一轮政治妥协和坚定不移迈向法制社会最终实现依宪治国的战略转向。紧随其后，随着社会主义改革开放事业的不断发展，中国共产党领导人民适时对《八二宪法》进行了四次修定：1988年4月七届全国人大一次会议通过修宪主要承认与接纳了私营经济，1993年3月八届全国人大一次会议修宪主要确立“我国正处于社会主义初级阶段”和建设“社会主义市场经济”，1998年3月九届全国人大二次会议修宪主要确立了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略和法治目标，2004年十届全国人大二次会议修宪主要把“人权”与“保障私有合法财产权”等内容写进了宪法。这四次修宪过程与成果，使现行宪法更能准确地适应新形势的发展，更加有效地发挥政治妥协的纲领性作用，和推进依宪治国的法治进程。
然而，由于中国共产党在不同历史时期有不同的历史任务，她领导人民为实现不同历史任务而必须采取不同策略制定政治妥协纲领，实施不同法制方案，因此在不同历史时期的不同政治路线、政策策略与行动纲领需要与之相适应的宪法或宪法性文献；也就是说，中国共产党作为执政党实行依宪治国，就必须通过宪法制定与内容修定等合法程序把执政理念、执政意图、执政方式表现出来并加以有效实施，这使执政党的政治领导能够超越并影响到立宪框架的建立与变动。如“文革时期”的1975年宪法与1978年宪法，其意识形态功能远远大于其政治妥协的法治作用，全国人民代表大会在“文革”期间曾长达多年没有召开过一次；凡此种种，宪法这一根本大法的最高权威显然受到了不应有的削弱。正如有的学者所指出的那样：“过去我国的政治家和制宪者们把宪法仅仅作为实现党的路线和政策目标的措施和手段看待，随着路线和政策目标的实现或者改变，宪法也随之一个个过时了。”25执政党目标与执政党政治纲领的适时变动，使其领导人民制定宪法并遵守宪法的既定原则也必然随着历史任务与时代发展要求的变动而作出不断调整，这样一来一旦作为执政党的这些路线方针政策发生了若干重大变化，反映在宪法上就是需要重新修定宪法甚至有时会重新制定新宪法，使之能够最大限度地实现新形势下的政治需要而不是政治妥协。我国百余年来的政党政治与立宪框架的历史，特别是中国共产党领导人民制定宪法并遵守宪法的逾半个多世纪的历史都在反复证明同一个道理：在这种政党执政与立宪框架之间互为钳制“锁定”的基本格局下，执政党虽然真诚地把法治国家建设作为自己的最高理想目标，但实际实施过程中或多或少地会因为执政党不断调整更新政治诉求与价值目标而存在着或者落后或者超越或者偏离既定法治目标的现实可能性。
“正当妥协”与依宪执政的法治原则与适用前景
有美国汉学者感言，中国政治摆动的主旋律表现出奇异特征：世界各国的政治总有“左”、“右”之分，但中国则不同，它要复杂得多；中国政治的主旋律不是左右摆动，而是上下波动。这个“两极”包括：在一个极端，是强调一致、约束性的中央控制、正统的信仰和纪律；而在另一个极端，则是最大限度地容忍个人的主动性、控制的放松、分权和摆脱正统的解放。中国的政治主要是组织等级内部的紧张，因而是中央化与地方化、正统与异端之间的冲突。26毫无疑问，化解当代中国日益复杂的现实政治冲突，实现有效政治妥协，完全依据西欧式的立宪框架与法治路径可能会欲速则不达，操作不当甚至会出现适得其反的困局。我国宪法载明，中国共产党领导人民制定宪法并率先遵守宪法，因此必须在中国共产党执政与领导之下，把日益涌现但既定宪法无法有效化解的大量非制度性利益表达与政治参与，纳入到以协商民主27为基调的“正当妥协”28范畴下解决，逐步实现有效的政治妥协，并在条件成熟时通过修定宪法与废立有关政策规定而达成更高层次的法治效果。西方语境下的协商民主范式，有多种语境与表达方式，如“商谈理论”（discourse theory），还如“商议性政治”（deliberative politics）等；他们主要含义均在揭示“内在于法律本身之内的那种事实性与有效性之间的张力”，29以克服传统政治统治下的政治妥协危机与法治危机。
总之，“要创新恰如其分的运行机制，以使国家权力和社会需求之间的沟通渠道制度化。对于绝大多数发展中国家而言，这种乐观结局并非就是理所当然的前景。他们能否抢抓难得的政治机遇，构筑良性的结构性相互赋权，以推动社会进步和民主发展，关键取决于政府和社会的精英人物能否具备高超的政治智慧和谋略，是否深怀强烈的政治使命感和社会责任心。”30协商民主范式的“正当妥协”范式是当下人类重新思考民主政治的共有价值与主流思潮，也是中华民族合和文化在现实政治生活中的实际运用，更是中国共产党把政策与策略视为政治生命的优良政治传统与宝贵执政经验。比如，受中共十三大政治报告影响，我国有学者早在上世纪80年代就曾提出过较有完整规范的协商对话制度等学术与政治概念。31此一观点在当下中国社会科学领域有机对接了西方学界正在方兴未艾的协商民主思潮，并在我国社会各界逐步形成了政治共识。在沟通与对话这个时代大背景下，建立健全社会协商对话制度与政治妥协机制，有利于化解社会矛盾和社会风险，及时准确反映不同利益公众的具体要求；有利于优化社会监督，不断提高中国进一步改革开放的良好国际形象。32
从政治妥协与政党执政的理论渊源与适用维度来看，政治妥协需要立宪制度加以保障，这是放之四海而皆准的普世观念；但普世价值在不同历史时期特别是在不同历史文化背景的国家与地区里，具有不同的表现形式与实现程度，这也是马克思主义历史唯物观和具体问题具体分析的必须结论。特别是在立宪框架下的政治妥协研究方面，由于以英国为代表的西欧立宪体制是王权与贵族/民权之间斗争与妥协的产物，33西方古典立宪思想主要集中于分权制衡的对抗性原则与模式，34既要避免少数人的独断，也要避免“多数人的专制”。35而从政治妥协与政党执政的中国路径与适用困境来看，中国百年立宪框架下政治妥协经验十分丰富，形成了有自己特色的政治遗产；同时由于中国政治现代化属于后发外生型，立宪框架下实现政治妥协就多多少少折射出政党政治特别是政党执政的政治化光谱。中国共产党是不同于其他一切中外政党的马克思主义中国化的产物，她把马克思主义理论与中国传统优秀文化和中国现实实际有机结合，形成了自己理论自信、制度自信与道路自信的执政传统、执政优势与执政经验，因此中国共产党领导人民制定宪法并遵守宪法的政治妥协框架与依宪治国目标，形成了中国特色的社会主义政治文明。因此，在这一历史背景与客观现实的中国国情之下，一味照抄照搬以英国为代表的西欧国家的立宪体制与政党执政经验，则不可能适用于探索中国当下政治妥协的立宪框架与政党执政的法治路径。相反，坚持中国共产党的政治领导是重新探索政治妥协这一立宪框架与推进依宪治国这一法治目标的根本保证。但同时我们也需要正视现实，由于执政党自身建设与立宪框架下政治妥协是两套不同的操作系统，特别是执政党政策变化调整的频率、幅度、广度与深度，要比宪法修定甚至重新制定灵活机动得多，因此两者之间的有机统一与法律对接也多少需要充分足够的时间来磨合与协调。中国共产党是中国特色社会主义事业的唯一政治领导力量，并与中国最高立法机构共同建构成为中国国家主权的实体组织，这就是中国国家主权“双轴体系”的主要特征。履行最高立法权力的全国人民代表大会是国家主权的重要载体，它的本质特征是主权在民，一切权力源于人民，政治统治的唯一合法性在于人民同意。因此，有学者建言，国家与社会等社会多主体应该能够确立多层次的双轨立法观念与立法体制，以此改变过去自上而下的单向度的立法传统。36当前，我国有关社会权益的正式立法相对缺乏，政府职能部门出台的相关政策零乱分散，这就导致了在轰轰烈烈的立法表象下,潜藏着巨大的法律漏洞与危机。37因此，在社会转型与体制转轨的激变时代，执政党被理所当然地赋予了更多的执政空间与政治责任，并在社会矛盾冲突甚至个案政治事件中，有充分的理由与合法性采取权衡判断，相机处置，这种对原则与底线的坚守与调整，一方面需要极其深邃的政治智慧和极其伟大的政治人格，另一方面更需要极其深厚的法理修养与法治精神。总之，作为马克思主义执政党，中国共产党需要进一步转变执政方式，提高执政能力，才能科学地整合政治妥协的各项资源，增强执政的政治合法性，促进依宪治国的法治历史进程。
（本文系2011年教育部“新世纪优秀人才支持计划资助”项目阶段性成果，项目编号：NCET-11-0621；2011年度教育部人文社科重点研究基地重大项目阶段性成果，项目编号：11JJD810018）
注释
1王怡：《立宪政体中的赋税问题》，《法学研究》，2004年第5期。
2［英］洛克:《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964年，第88页。
3［比］亨利·皮朗：《中世纪欧洲经济社会史》，乐文译，上海人民出版社，1964年，第91页。
4孟广林：《英国封建王权论稿——从诺曼征服到大宪章》，北京：人民出版社，2002年，第123页。
5678姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社，1997年，第1260、1261、1263～1264、123页。
9［英］托马斯·孟：《英国得自对外贸易的财富》，袁南宇译，北京：商务印书馆，1959年，第67页。
10王希：《原则与妥协——美国宪法的精神与实践》，北京大学出版社，2000年，“前言”，第8页。
11盛鹏：《宪法的妥协性研究》，合肥：安徽人民出版社，2009年，第18页。
12冯桂芬：《戊戌变法》第1册，上海人民出版社，1957年，第30页。
13梁启超：《政党论》，《时务报》第17册，1897年1月13日，转引自邱钱牧主编：《中国政党史》，太原：山西人民出版社，1991年，第2页。
14汤志钧：《康有为政论集》上册，北京：中华书局，1981年，第338页。
15《辛亥革命前十年间时论选集》第2卷，上海：三联书店，1978年，第70页。
16 21《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第736、741页。
17转引自：《人民无权，独夫集权——蒋记伪宪法的面目》，《解放日报》，1947年1月3日。
18转引自王健英：《中华苏维埃首届中央执委会的组成与特点》，《党史文苑》，1995年第1期。
19《中国新民民主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷，北京：中国社会科学出版社，1981年，353页。
20《湘赣革命根据地史料选编》上卷，南昌：江西人民出版社，1984年，第514页。
22《毛泽东选集》第5卷，北京：人民出版社，1977年，第129页。
23 24《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333、339页。
25蔡定剑：《中国的社会变迁与宪法修改（提纲）》，载许崇德主编：《宪法与民主政治》，北京：中国检察出版社，1994年，第195页。
26［美］鲁恂·W·派伊：《干部与官员：中国的政治文化》，密执安大学中国研究中心，1988年，第39页。
27Jhon Elster (Ed.), Deliberative Democracy, Cambridge University Press, 1998,p.1.
28当下中国国家与社会之间非代议制民主范式下的政治妥协，本文称之为“正当妥协”。“正当妥协”的理论基础是相对于代议制民主范式的另一种民主范式即协商民主；它是指，在既有文本法律法规甚至立宪框架下不能接纳的“非合法律性”格局中，地方党委政府与社会公众基于双方互利合作的出发点，都愿意主动互相接触，并通过协商对话变通既定政策法规，在交往互动中渐趋宽容与妥协；此种基于程序正当和实体正义等宪法原则之上的宽容与妥协，旨在转变过去执政党与国家权威单向度掌握一切政治资源的代议制民主范式，成为国家与社会双方基于合作基础之上的协商民主范式，是为“正当妥协”。
29［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，上海：三联书店，2003年，第358～409页。
30Wang, Xu, 1999, "Mutual Empowerment of State and Society : Its Nature , Conditions , Mechanism, and Limits," Comparative Politics (Vol . 31 , No. 2),p. 246.
31郑杭生、张建明：《试论社会协商对话制度》，《中国社会科学》，1988年第2期。
32迟福林：《中国的市场化改革进程与非政府组织发展》，《杭州师范学院学报》（社会科学版），2003第3期。
33参见Michael E.Tigar and Madeleine R.Levy, Law and the Rise of Capitalism, New York:Monthly Review Press,1977,pp.169-170.
34［美］斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》，陈丽微等译，南京：江苏人民出版社，2001年，第82页。
35［美］乔·萨托利：《民主新论》, 北京：东方出版社，1998年, 第317页。
36陈端洪：《立法的民主合法性与立法至上——中国立法批评》，《中外法学》，1998年第6期，第59页。
37参见如下资料：信春鹰、张烨：《全球化结社革命与社团立法》，《法学研究》，1998年第3期；周志忍、陈庆云：《自律与他律——社会团体监督机制个案研究》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第78～82页；苏力、高丙中：《规制与发展——社会团体的法律环境》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第189～193页。
Nation, Political Parties and the Constitution: Institutional Framework
of Political Compromise
Tao Qing
Abstract: As China's political modernization takes a latecomer and exogenous road, the spectrum of political parties, especially of the ruling party, is to some extent reflected in the efforts to reach political compromise under the constitutional framework. In contemporary China, the political life features a "biaxial system" of national sovereignty in the constitutional system and the governance by the ruling party. On one hand, the government needs to unswervingly adhere to the legal principle of governing the country in accordance with the Constitution; on the other hand, it should never slacken its efforts to rely on the right of the CPC to run the country; incorporate into the "legitimate compromise" framework based on consultative democracy the increasing number of social conflicts and even political disputes such as non-institutional interest articulation and political participation that cannot be effectively resolved according to the existing Constitution, and then get them resolved; gradually realize a fuller and more effective political compromise; and amend the Constitution and abolish or make relevant policies and regulations when the conditions are ripe, so as to attain the goal of the rule of law that is in line with China's national conditions.
Keywords: political compromise, legitimate compromise, governance of the ruling party, rule of law country
陶庆，上海师范大学法政学院教授。研究方向为中外政治制度，国家与社会关系。主要著作有《政治嵌入与政治安排》、《福街的现代“商人部落”：走出转型期社会重建的合法化危机》等。
