以行政收费改革推进政府职能转变
——深圳福田行政服务“零收费”区建设研究报告
行政收费改革的理论背景
行政收费是国家行政机关或法律、法规授权的组织对特定受益人在其特定受益范围内，依法强制收取相应费用，或为了提高自然资源、公共设施的使用效率而依法向使用者强制收取一定费用的具体行政行为。行政收费在一定程度上为各政府机关、事业单位筹集了建设资金和弥补了财政拨款不足。然而，随着收费规模和收费种类的扩大，尽管行政收费正在成为政府财政收入的重要来源之一，提供了经济发展所需资金，但同时也滋生了政府行为的非规范性和随意性。同税收一样，行政收费是政府参与国民收入分配的重要形式。从概念表述上来看，我国的法律法规对行政收费的提法包括行政性收费、事业性收费和行政事业性收费等。其中，行政事业性收费是行政收费的主要部分。
取消行政收费是基于公共物品使用效率和社会福利最大化的考虑。公共物品由于其公共性，若完全由市场提供，则会造成商品供给量低于效率水平，导致社会福利损失。市场经济追求利益最大化的性质决定了公共物品必须通过政府权力介入并由政府来提供，以税收等形式来补偿政府的行政成本。若政府对公共行政服务进行收费，不可避免地会给民众带来了使用成本，这提高了公共物品的使用门槛，不利于社会福利的全面落实和社会公平正义的实现。因此，取消行政服务收费，由政府或公共部门对公共物品提供免费服务，可有效提升公共物品的使用范围和使用效率，实现公共物品使用效率和社会福利的最大化。
行政服务“零收费”是正确处理政府与市场关系，更好发挥政府作用的要求与体现。市场本身存在“失灵”，需要政府及时介入并通过对经济运行实施有效干预，克服单纯市场机制的不足和缺陷，这包括组织与实现公共产品的供给，调节收入分配结构，落实社会保障制度，完善社会福利体系。党的十八届三中全会《决定》提出要正确处理好政府与市场的关系，并强调更好发挥政府的作用。政府的公共服务是对公共物品供给领域的市场失灵进行的有力补充。在中央不断下放行政审批权的背景下，地方政府部门该如何行使好权力，更好地配合中央下放权力，是各界都需要认真研究的重大理论问题，对于更好地划分政府与市场关系意义重大。取消行政服务收费，为百姓提供免费的公共服务，是对政府与市场关系的有效探索，是推进行政审批改革的重要实践。在这个意义上，政府有必要以“零收费”的方式为民众提供公共服务。
行政服务“零收费”区建设的积极意义
深圳市福田区在总结其他地区行政收费减免改革的经验，并借鉴国外发达国家行政收费范围和标准的基础上，大胆创新，出台了《福田区创建行政服务“零收费”区实施方案》，并于2014年6月1日起正式实施。福田区的行政服务收费改革既面向辖区登记注册并经营的企业，也包括辖区户籍居民及持有辖区居住证的常住人口，企业和个人均可受惠。改革后行政事业性收费项目从原来的20项减少到8项，减幅达60%，服务性收费项目100%取消。预计每年可为辖区企业、居民节省费用约1100万元，惠及居民约19万人次。
具体而言，福田区行政服务“零收费”改革具有以下积极影响：
第一，行政服务“零收费”有助于实现公共服务效率最大化，促进社会公平正义。“零收费”是对正确处理政府与市场关系的一次重要探索。一是取消行政服务收费，能够使公共资源和公共服务回归公共物品的本质，进一步优化公共资源配置，使政府提供的公共服务实现最大效率，使有限的资源和资金发挥更大用处，让百姓切实享受到改革红利。
二是收费行为可能会滋生权力的滥用与腐败，取消行政服务收费乃至简化、规范行政审批行为，不仅有助于政府不断改进工作方式，探索新路径新方法更好地为人民服务，同时有利于规范政府行为，打造公平、公正、公开的政务环境。
三是对经济相对落后的地区来说，取消行政服务收费，有利于因为收费问题放弃相关培训或资格认证考试的经济困难群众获得公平竞争的机会，使处于艰难创业阶段的小微企业获得更为宽松的市场环境，对改善人民群众生活、减轻人民群众负担的作用更为明显。有利于缩小社会收入差距，促进共同富裕，进而实现社会公平正义，确保社会既充满活力又和谐有序。
第二，行政服务“零收费”对实现政府简政放权有推动意义，体现出深圳特区锐意深化改革的决心。党的十八大以来，党和国家领导人多次强调建设服务型政府的重要意义。要求政府尽量减少对经济社会活动的直接干预，转变政府职能，从管制走向服务。收费意味着权力，而“零收费”意味着权力的下放，意味着政府角色从管理者向服务者的转换。“零收费”体现了福田区政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念，向公民本位、社会本位、权利本位回归；强调以人为本，以为公民服务作为根本的出发点和归宿。
福田区的探索，不仅能够为梳理行政收费项目、规范行政收费行为积累经验，还能够为实现行政服务程序的简化奠定基础，为实现政府简政放权提供有益借鉴。
第三，行政服务“零收费”能够有效提升居民的幸福感，吸引人才流入。在建设服务型政府的背景下，群众满意度对政府各部门的工作具有重要影响，需要各级政府把服务置于中心位置，以人民满意度作为对各项工作的首要评价标准。福田区第一批取消的行政服务收费项目，包括婚姻登记证书费、养犬管理费等与辖区内居民日常生活紧密相关的项目，取消此类收费不仅可以为福田区的群众提供便利、提升群众的幸福感，更能提升群众对政府的满意度和信心，有助于社会和谐稳定，利于下一阶段改革的顺利推进。
福田区取消的行政服务收费涉及资格考试费用、人才服务费等，从长远来看，对吸引人才有显著的正外部效应。取消相关费用同人才引进政策相配合，不仅体现了福田区政府对人才引进和人才培养的重视力度，同时展现出福田区在营造就业环境、引进各类人才方面具备的良好服务意识和政策基础，使各行各业人才在就业时优先考虑福田区，为福田区经济社会发展奠定人才基础。
第四，行政服务“零收费”有利于优化投资环境，激发辖区内中小企业活力。“零收费”全面梳理了辖区内投资经营的工商企业、特别是中小微企业承担的全部行政事业性收费，并将探索由区财政代缴上级行政事业单位收费。
尽管当前福田区取消诸项行政服务收费与企业投资审批没有直接联系，但随着行政服务收费改革的继续推进，必将会涉及企业审批的相关收费。政府对企业投资审批事项过多、收费过高会无形中干预企业按照市场规律进行投资经营的活动，导致企业投资效率低下、经济增速缓慢等问题。因此，这一改革以及伴随着行政服务收费改革而推进的简化审批，将有助于减轻中小企业的负担，有助于发挥福田区企业开展经营活动和投资市场的积极性主动性，有助于发挥市场对资源的配置功能，进而吸引更多企业尤其是中小企业进驻福田区，为福田区未来的发展和经济可持续增长注入活力。福田区的行政服务收费改革在释放企业活力的同时，也有助于增加区内税收收入，即可以通过税收的增长弥补取消行政服务收费造成的财政缺口，从而为更大范围、更大力度地推行行政收费改革奠定财政基础。
行政服务“零收费”区建设的阻力与挑战
第一，政府职能界定亟待理清。当前我国政府权力与市场机制的界限并不明确，即政府职能界定不清，政府职能转换不到位，导致财政支出范围过宽，支出增长速度过快，财政收支矛盾加剧，这种情况迫使各级政府及各部门通过非规范性的收费来缓解收支矛盾，满足支出的需要。在转型期，政府与市场在调节社会资源配置方面难以划出明确的界限，反映在行政收费范围的界定方面，即税收、行政收费和市场价格三种成本的补偿方式之间的界限并不明确。在这种情况下，取消行政收费会对各级政府及相关部门的职能运转造成严重影响。尽管福田区在转变政府职能、建设服务型政府方面始终走在改革创新的前沿，但取消行政收费的改革若要在深圳市全市乃至广东省全省推广，仍然存在阻力。
第二，现行财政体制有待完善。从我国当前地方政府的财政收入情况看，由于财政拨款不足，许多地方政府对行政收费比较依赖，因而行政收费在现阶段作为我国政府财政收入的一种形式而存在具有其必然性。具体而言，这一方面是由于税收收入的划分缺乏科学性，尤其是地方仍无任何税收立法权，地方在分税制下处于不利地位；随着社会行政事务的增加，地方政府承担的职责不断扩大，但收入权力并没有伴随着增加。另一方面是由于预算管理的不科学，导致地方政府和部门的预算内资金短缺，不能满足地方政府和部门在改革过程中职能的扩大，以及提高地方公共服务水平的资金需要，迫使部分地方政府需要利用行政收费来弥补预算资金的短缺。这也是导致行政收费项目多、项目增设和管理混乱等现象滋生的重要原因。
尽管福田区行政收费项目比较精简，但对于行政收费项目的设立、取消和减免的权力有限，对于属于上一级财政的行政收费项目，由于福田区无权取消，因此在推行改革的过程中，涉及此类项目时只能暂由区财政代缴。但是，短时间内代缴尚可，如果需要长期由区财政支付，那么改革释放的红利也可能消失。因此若要使行政服务收费改革长期推行，则亟需完善财政体制，加强区一级政府在财政方面的话语权。
第三，行政收费的法律规范需要加强。合法性是政府管理机构存在的基础，是公共政策制定和实施的前提，行政机构只有具有合法性才能具有权威性，才能成功实现其法定职能。在法治社会中，依法行政首先强调行政机关所行使的职权必须依法取得，于法有据。对行政机关而言，只有在法律明确授权的情况下，它才能享有某项权力，否则即为越权。然而从我国现行的法律制度来看，征税行为有法可依，但与行政收费相关的法律始终难以出台，目前只能从《行政许可法》《行政处罚法》等法律条文中寻求法律依据，所以行政收费很难切实做到依法收费。
具体到 “零收费”，由于缺乏法律层面的约束力，行政收费改革更多需要依靠行政权力层面的软约束，这也导致改革效果可能出现反弹，即可能存在政令落实不到位或无法长期落实的隐患。
第四，利益群体对行政收费改革形成的阻力。由于权力的下放，各部门、各地方、各企业以及各个社会成员都成为利益主体。政府具有自利性，包括政府官僚的自利性和政府组织的自利性，表现出三种形式：一是地方各级政府自利；二是政府职能部门自利；三是政府组织成员自利。政府自利性的膨胀会极大地影响政府的行为，在行政收费上就体现为行政主体为了自身利益而扩大行政收费的范围。根据“街头官僚”理论，街头官僚处于行政链条的最末端，是行政权力的直接执行者，在没有具体量化和质化的行政执行结果的环境中，街头官僚的执行空间很大，拥有一定程度上的裁定权，他们很有可能在提供行政服务过程中谋取私利。
行政收费收入长期以来一直没有纳入政府财政的预算资金来管理，各主管部门在收费资金的使用上自收自支，导致地方利益、部门利益以及公务员个人利益与行政收费的不正当利益联结。由于各地方政府、各部门之间存在着实际利益的差别，这就产生了地方保护主义和部门利益。表现在行政收费方面，就是为了获得地方利益、部门利益、公务员个人利益而设立行政收费项目，扩大行政收费范围。从全国范围来看，源自这几个群体的阻力也是实现行政服务“零收费”的重要障碍。
第五，财政供养机构和供养人口需要厘清。目前，我国政府职能的转换还难以跟上经济改革的步伐，政府仍然承担了一些本应由市场、社会承担的职能。与此同时，由于政府机构改革滞后，政府规模庞大，各级政府财政供养的机构和人员越来越多，致使财政压力增大。据国家统计局数据，1995-2006年，国家财政支出中行政管理费由996.54亿元增加到7571.05亿元，行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%，1995年为14.6%，到2006年上升到18.73%。据调查，省以下的公路收费部门，70%的管理人员依靠收费开支；工商、环保部门65%-75%的管理人员依靠收费开支。
对福田区而言，取消和停收部分行政收费也会涉及到一些事业单位的利益。例如福田区安监站作为企业化管理事业单位，依靠收费维持运作，施工安全监督费是该站唯一收入来源，取消该项收费必然影响该机构的正常运转。因此福田区决定在取消施工安全监督费后，对区安监站职能进行调整，经费改为财政核拨。但如果要将行政收费改革推广至更大范围，如何弥补取消行政收费对这一类部门和机构造成的财政缺口，如何解决相关人员的编制问题，是行政收费改革面临的重要难题。
进一步推进行政服务“零收费”区建设的路径
福田区作为我国创建行政服务“零收费”区的首个区一级行政单位，要真正实现“零收费”，全面推进行政收费改革，将改革成果落到实处，需加强以下四个主要方面的工作。
第一，注重顶层设计，明确阶段目标。从国家、省的层面看，行政收费涉及到群众、企业和政府部门自身的利益，行政收费管理规范化牵涉到沿袭多年既得利益格局的调整，是一项意义重大而涉及面广、难度大的系统工程。要真正更大范围全面实现“零收费”，必须要有一套完整的制度设计和政策保障，充分考虑改革中人、财、物等方方面可能存在的问题和压力，提前制定应对预案，保证改革常态化和长效化。同时，要实现行政收费规范化管理，必须从市场经济要求出发，使行政收费以依法治费为基础，以成本收益为依据，以适度规模为准则，以预算管理为标尺，以完善监管为导向，建立科学、规范的行政收费运行机制。
此外，对福田区政府而言，要继续明确改革阶段目标，分级分批地扩展行政服务“零收费”项目。对于本级财政范围内的收费项目做到能免则免，能取消则取消；对于上级财政范围的收费项目，能够做到由区财政代缴的则由区财政代缴，对区财政形成负担的收费项目，可参考退税的相关政策，尝试“先交后返”，逐步实现更大范围的“零收费”。
第二，完善法律法规，推进税费改革。由于现行法律法规对政府收费行为的约束力不强，因此为保证改革政令的有效执行和改革成果得到巩固，出台相关法律，以对行政收费的分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督稽查、法律责任进行明确规定，既给收费机关的收费行为赋予合法性，也可以给收费对象一个合法的解释，规范收费行为，树立政府权威。
要大力推进费税改革。由于税收具有完善的法律体系和健全的征收制度，“费改税”有利于推进行政事业性收费改革，进一步理顺政府收入结构，充分发挥税收筹集财政收入的主体功能和提高财政收入质量，加强和改善政府行政管理，促进服务型政府的建设。
第三，加快体制改革，理顺部门职能。推进行政收费改革，还应加快行政审批制度的改革，进一步清理和确认非行政许可审批制度，规范审批程序，减少审批环节，实现非行政许可审批的法定化和标准化。应在当前实行的适度从宽财政政策的前提下，通过实施强有力的减费措施，进一步减轻企业和社会负担，发挥与减税政策相同的扩张效应，确保扩大内需政策顺利实行。各级财政与物价部门要密切配合，对所有行政收费依法进行清理，登记造册，从严审批行政收费项目，可收可不收的，坚决不收；必须收费的，要按照行政收费成本补偿的特征，严格按成本核对收费标准。
还应加快行政体制改革步伐，理顺部门职能，要对政府财政部门和执收部门的权责作出统一规定，根据非税收入管理权在财政的原则，明确两者在征收方面的“委托代理”关系。同时，为避免执收部门应收不收、少收、免收或缓收等“逆向”行为，必须构建有效的激励约束机制，可借鉴税收征管的激励模式，签订目标责任书，细化考核指标，最后实行年度奖励，把部门考核结果与部门领导晋升相挂钩，增强费用征收部门的责任感。
第四，加强组织领导，争取各方支持。福田区的行政收费改革是由区发改局牵头，涉及教育、财政、卫生、环保、公安等十几个相关收费、监督等部门，因此一是要继续加强组织领导，明确区相关部门的职责分工，加强对相关部门改革成效的监督落实，形成责任机制。相关部门要以减免行政服务收费为突破口，探索改革行政事业性收费新路子。二是要积极争取各方支持与配合，一方面继续积极与省、市发改委、财政委等业务部门沟通对接，及时汇报福田区“零收费”区建设进展，争取支持和政策指导；另一方面需要辖区内行政机关和事业单位全力配合，选择条件比较成熟的单位作为试点，包括尝试由部分市直行政事业单位在辖区对企业征收的行政事业费用实施由财政代缴，进一步减轻企业负担，代缴费用包括如“个体工商户注册登记费”“企业注册费登记费”“残疾人就业保障金”以及“工会费”等，以此为行政收费改革作出示范和表率，累积经验。
（作者系中共深圳市福田区委常委、副区长 孙波）
