【摘要】“大数据”的盛行将对社会治理产生直接而深远的影响。因此，探索大数据条件下，“云治理”的内在逻辑、机制和外在形态具有极其重要的实践价值。“大数据”直接作用于“信息”，并通过“信息权力”的拥有和分配，对传统“社会治理权力”及其运行结构、 运行模式产生巨大的挑战。对于社会治理而言， “大数据”的本质就是“服务”。基于“大数据”的“社会治理逻辑”，其实质在于社会治理的领域、范围、行为方式的“数据化”，逐步从消极应对、被动反应的“倒逼博弈”的图式中走出来，走向一条主动应对、极具“理性智慧”、全民参与的社会治理之途。
【关键词】大数据 云治理 社会治理 公共服务 信息共享
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
大数据时代的来临，不仅对人们的主观思维、思想意识产生直接的影响，而且在客观上为社会结构、社会阶层、社会运行模式的变化提供了新的契机。与此相关联，“大数据”在逻辑和客观现实上，为更精确地进行“社会判断”提出新的命题，为新的社会治理模式提供了可能。在社会发生剧烈变动的条件下，对于社会结构变动、阶层流动、网络移民的各种“静态”讨论，最终都必将返回现实生活的大地上。就此而言，纯粹的、抽象化的“大数据”本身就是一个虚拟性的“社会理想”符号，本身不属于社会治理的研究范围，更多属于文化学或哲学范畴。我们认为，对于大数据时代的各种深入探讨，更重要、最核心的是如何对待网络社会所出现的种种现实问题，而非停留于社会静态构成的各种讨论上。
“云治理”：基于大数据的时代诉求
当今世界，信息革命日新月异，网络融入经济和社会发展的各个方面，已经呈现出“大智移云”的新时代特征，“开启了一次重大的时代转型”。①云计算、大数据是网络化发展的客观结果，必将使得信息网络运行的所谓“虚拟性”进一步“还原”和强化为信息处理的计算机本质。“计算逻辑”显示出经济和社会发展越来越摆脱“人的原初经验”，善于处理“大量的数据”，使得整个社会运行对科学的依赖程度越来越深。正是基于“大数据”的“大事实”已经成为一种时代特点，成为社会事实判断的一个重要根据，决定了“云治理”成为社会治理模式的一种崭新形式。
在进入问题之前，我们必须对构建“云治理”的“信息底座”进行讨论，以避免抽象的、普泛的“时代性”论断。
纵观全球，美、欧、日等发达国家纷纷实施了“大数据”的战略部署。“云计算”在美国政府的政策和战略中扮演越来越重要的角色。2011年发布的“联邦云计算战略”，明确提出“云优先”策略，旨在推动联邦政府服务向大数据、云计算迁移。欧盟已将研发和推广大数据、云计算技术列入“欧洲2020战略”。日本内务部和通信监管机构计划建立一个名为“霞关云”的大数据、云计算基础设施（2015年完工），以支持政府运作所需的所有信息系统。韩国则计划将大数据、云计算市场规模扩大到现有的四倍，并积极争取相关标准的主导权。
面对大数据的时代挑战，发达国家显现出更为强势的发展战略，其主要问题往往集中于如何处理纷至沓来的海量的信息。仅对欧盟而言，每一分钟制造出的、多达1700万亿字节的信息，如果储存在DVD光盘，需要36万张。②而对大多数发展中国家来说，问题的重点尚不在于内容的道德性、安全性，而在于缺乏或没有使用当地语言并适合当地信息需要的内容。生产不出立足当地的高质量的内容，不仅阻碍了“大数据”的增长，而且还会破坏“规模经济”，并进而影响兴起中的信息基础设施项目的可持续性。这方面一个令人清醒的经验是“新加坡一号（Singapore One）”——一个遍布新加坡连接家庭、企业和政府的光纤网，这个功能非常强大的基础设施由于缺乏运行其上的内容，已经面临困难。该网络已经通达全岛90%以上家庭，可提供各种多媒体宽带业务的接入，但其在早期阶段仅吸引了1万用户。无疑，只要新加坡推动应用信息技术，在不远的将来，必然获得关键性的大量用户。但是，其项目初始阶段所显示出的问题，那些只强调技术而忽视当地内容的国家都会遇到。没有“内容”就没有用户；没有用户就没有“内容”提供商；没有人提供“内容”、没有用户，也就没有建设基础设施向用户提供“内容”的积极性，如此等等。为打破这一恶性循环，一些国家采取激励和保护措施，补贴当地内容的生产。例如，美国、英国和德国通过修订和改进了关键性的法律工具，允许其保护和促进当地内容的生产。
在不同“信息底座”讨论的基础上，我们再进入正题。
社会运行结构及其治理模式的时代挑战。随着大数据、云计算日益进入到社会视野，我们对其的关注也从技术、经济领域，更多地向社会领域转移。在政治方面，大数据的发展程度和利用方式改变了传统的政治生态，推动了网络政治、网络民主的全面升级，并直接导致现实政治的彻底转型；在经济方面，大数据已经成为一种强大的经济资源受到企业界的广泛关注，信息方式和信息程度的强弱反映了产业转型的程度，也催生出新的经济形态；在社会方面，大数据方式的变化促进了社会结构转型，改变了社会成员的生存、生活方式，对社会阶层和结构的流动性起着重要的推动作用；在文化方面，大数据越来越成为文化发展的承载系统，引发了文化生产、传播方式的彻底变革，推动了文化资源的产业化和事业性发展；在军事方面，现代军事发展越来越依赖大数据的开发和运用，大数据成为衡量一个国家军事国防能力的关键要素之一；在科技方面，大数据的发掘和运用成为现代科技水平的重要衡量标准，也成为国际竞争力的重要标志。
这里，我们必须借鉴商业运行的宝贵经验。“很多计算密集型（compute-intensive）工作处于以上两个极端之间。网站日志是一种宝贵的财富，人们从中可以挖掘信息，找出用户在企业网站上的活动规律。然而，分析几个月的网站日志，这个工作计算量非常大。需要根据用户访问分解数据，细到一次又一次的鼠标点击，直到描绘出很多用户的漫游路径图。忠诚买家的漫游路径是什么样的，与只逛不买的人和只查询信息的人有什么不同？有没有办法让只逛不买的人的漫游路径更加直接地通往购买决策？怎样做可以简化决策路径，方便买家？什么时候只查询信息的人会变成买家？只逛不买的人的流量与买家的交易冲突吗？企业如何检测这样的冲突，赋予那些准备花钱的人以优先权？”③所有这些问题，都不再仅仅是一个“技术或经济或社会”现象，也不再是一个“是什么”的问题，对行为进行“为什么”的分析和比较，会产生新的社会研究成果，进而对整个社会建构及其运行模式产生直接的深远影响。
社会治理思维的时代挑战。长久以来，我们对经济、社会进行研究的实证数据，主要源于抽样数据、局部数据、片面数据，甚至在无法获得实证数据的时候纯粹依赖经验、理论、假设和价值观去发现未知领域的规律。许多研究认为，大数据、云计算对经济和社会运行的传统方法提出了挑战，因为经济学、社会学所运用的许多方法，往往只有在“稳定”的条件下，才能够发挥最大的作用。社会结构模式的流动性、弱结构性、碎片化，使得日臻成熟的抽样调查逻辑面临挑战，抽样设计难免误差失控。只有不断扩大样本数量，才可能控制误差。大数据、大样本逐渐成为社会统计、调查方法不断适应时代变革的一项新要求。
显然，这不仅仅是一种研究方法、测量方法的挑战，更重要的是人类思维方式、认识方式、行为方式的深刻变化，最终引发社会实践方式的变革。“大数据是人们获得新的认知，创造新的价值的源泉；大数据还是改变市场、组织机构，以及政府与公民关系的方法。”④越来越多的人意识到，“大数据”将逐渐成为现代社会基础设施的一部分，就像公路、铁路、港口、水电和通信网络一样不可或缺。大数据使人类第一次有机会和条件，在经济、社会、政治和文化的领域，在非常深入的层次上获得和使用更全面、更完整、更系统的数据，深入探索现实世界的规律，获取过去不可能获取的知识，得到过去无法企及的创新和发展机会。
社会治理风险的时代挑战。“大数据”带来无所不在的社会风险。面对这些风险，哪些方面需要规制，哪些方面不需要规制？其答案取决于不同国家的技术发展水平以及意识形态和思想观念指导下的行为。21世纪初，伊朗发生“震网”病毒使得其基础核设施受到大面积破坏。这显示出“关键基础领域”已经成为网络武器的攻击目标。美国斯诺登事件表明，少数国家利用自身的高新技术，大规模的实施网络监控，大量窃取政治、经济、经济和军事秘密，以及企业、个人的敏感信息，有的还远程控制其他国家、组织和个人的重要网络信息系统。
在现实生活中，无论是环境保护、天气预报，还是社会治安、海外反恐，大数据的社会治理功能似乎无所不能。但是，“大数据”之“大”，并非“完全理性”所能预知、判断和决定，其中内涵了各种复杂、偶然和风险现象。在大数据、云计算、“小时代”之间相互纵横交错、彼此冲撞的环境下，大量数据泄漏风险和网络安全事件的处置难度增加，“应用必须承担更多的防护责任”，已有的网络应用在各种常见弱点及其防护方面应该积累更为丰富的知识。⑤只有这样，才可能真正适应新技术扩展和应用所产生的新需求。⑥因此，大数据时代的社会运行（控制、管理）的复杂性、艰难性，要求我们加强对社会（包括网络社会）变化发展的风险、安全的控制和预测分析，建立监测灵敏的社会反应和治理体系，这对于当前处于全球化、大数据化以及转型过程中的中国社会治理、和谐社会的建构来说，具有十分重要的意义。有针对性地基于“大数据时代”的客观现象、崭新特征，利用、借鉴和构建社会风险预警机制、风险社会管控机制，是当下中国社会治理与构建和谐社会的必要内容。⑦
在许多情况下，我们对于网络虚拟社会及其惩戒机制的构建，仅仅是一种事后的管控和处理。“事前”的预判和解析则更为重要。大数据时代开创了一个基于“数据计算”的现实世界和虚拟世界相互融合的新时代，“大数据”的各种行为评价直接落实和影响现实生活的各个领域。就此而言，基于现实生活的各种观察和判断，从现实生活入手，在整个反应体系下，解析大数据时代可能出现的各种风险问题，是我们更为现实的“风控”思路。当然，这一思路的真正实施，还必须寻求大数据的各种证据进行证明和支持。
社会治理主体的时代挑战。“大数据”时代使得数据更为自由的流动和共享，这对传统的治理主体产生直接的挑战。社会治理最权威、最主要的主体，无疑是政府。但是，随着信息资源、信息权力（权利）的共享化和普遍化，这种“治理主体”的权威性受到越来越强烈的质疑，反映出人们对于“云治理”模式的新诉求。“电子自由主义者”声称，网络以及相关技术将增强个人的力量，从而使得政府无足轻重，数字货币和电子商务将使政府收税和对经济的管制变得越来越困难，无法分割的因特网将使得政府无法防止许多现在被认为是非法的行为，包括逃税、幼儿色情、窃取商业秘密、窃取私人信息（如病历）等。其结果必然促使政府将慢慢地退出舞台。
纵观当下的“云治理”现实，政府职能的转变是一个过程，在不同的地区这一过程的完成又是不一致的，转变过程中政府的“经济建设”与“公共服务”职能、角色常常会有矛盾和冲突。其中，社会治理主体也不再完全通过“行政控制”的手段来解决社会问题，而是通过服务来营建良好的社会秩序和经济社会发展环境；在治理行为模式上也不再是一个“权力支配”过程，而是努力塑造一种治理主体之间、治理主体与治理客体之间普遍合作的行为模式。
1995年，欧洲议会和欧盟颁布《关于涉及个人数据处理的个人保护以及此类数据自由流动的指令》，并于2013年10月对该条令进行了修订。英国首相卡梅伦认为，网络并非虚拟，只要煽动网络暴力，制造伤害，就应该受到法律制裁。⑧2014年5月13日，欧洲法院裁定，普通用户的个人内隐私拥有“被遗忘”的权利，并以此要求搜索引擎谷歌公司按照当事人的要求删除相关涉及个人隐私的数据。⑨但谷歌、雅虎则表示相反的意见，它们认为这将对自由的信息流动产生负面影响。因为按照美国《通信安全法案》，只有直接当事人应承担相应的法律责任，而网络“第三方”并不承担法律责任。这显示出西方对“信息权利”保护的不同态度。⑩“大数据”的规模性、多样性和简便性，往往不是整齐划一或纯粹自由的，对其的态度往往与财产、资源、人权和意识形态等有着直接的关系，显示出为“时代”所决定的客观性。
