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环境生态治理的制度变革之路(3)

——北欧国家环境政策发展史简述

行为许可制度。上个世纪80年代,诸如垃圾焚烧引起大气污染、垃圾填埋引起土地、水体污染等源自都市、工业废弃物的环境问题引起了国际社会的广泛关注。就此,各国参照大型工业排放源直接规制的经验,针对垃圾焚烧及垃圾填埋设定相应的行为许可。具体而言,该类措施的表现形式主要有,针对垃圾焚烧设施产生的一些危险物质设定排放限值、针对垃圾填埋设定污水收集及甲烷排放的技术要求等。

“源头削减”措施。关于“从源头削减废弃物”的观点引起了普遍重视。各国发展出了一些鼓励物质回收利用、节能利用的基础措施。据此,为减少产品包装的使用,丹麦和瑞典先后对其征税。

物质能量循环利用。一些欧盟指令成为制定垃圾处理政策的重要依据。这些欧盟指令设定了相应的物质、能量循环利用目标,并禁止以填埋方式处理可降解垃圾。近些年来,温室气体减排代替地方环境问题治理,成为了垃圾处理措施的主要关注点。17

生产者责任制度。80年代间,北欧国家政府与其国内的生产者、进口商就生产者责任问题进行了多次谈判,并形成一系列协议。这些协议要求报废车辆、轮胎、电池、包装、报纸、电子电器产品等领域的生产商,在其生产的产品被弃置后,对之进行回收处理。这些措施旨在减少垃圾体量,促进物质回收利用以及鼓励产品可持续化。生产商或进口商一般会在销售产品时,向购买者收取一定的收集处理费用。18

垃圾处理税。北欧国家普遍对垃圾焚烧及填埋征收垃圾处理税。丹麦在1990年开征此类税费,是采取行动的第一个国家。芬兰紧随其后,于1996年启动相应措施。挪威和瑞典则在1999年完成该方面工作。在丹麦、挪威与瑞典,该税目既针对传统垃圾,也针对工业垃圾。个别国家基于填埋地点环境质量、废弃物碳含量或焚烧设备的实际排放等方面的区别进行分型化征税。19

治理危险化学物质污染。北欧国家具有领先世界的化学品管理水平。在上世纪80年代,针对生产者在生产过程中产生的对诸如重金属或其他有毒物质的危险固废进行管理控制是前述北欧大型工业排放源排污许可制度的重要内容。尽管该举措曾产生较大的积极效果,然而,也存在着管理盲区,源自消费者使用行为的危险物质无法通过对生产设施的规制加以有效控制。举例而言,生活中,对含铅电池、含铅汽油、猎枪铅弹以及含汞温度计等的使用或弃置,均可能导致释放内含的有毒有害物质,极易造成地方性、区域性乃至全球性环境污染,危害不容忽视。

为治理危险化学品,北欧国家提出了两项基本原则:

其一,积极开发环境友好型产品替代具有潜在危害的产品。

其二,即使在风险性质、危害程度尚未确定的情况下,也必须采取预防措施。基于此发展出了一系列具有针对性的命令性、志愿性的规制措施,内容涉及教育、技术指导、税费、禁令、淘汰等多个方面。这些措施的实施有助于从长远角度削减由危险化学物质造成的环境危害,并加速确定危险化学品削减的优先顺序。除此以外,在该领域也采取了一些诸如含铅电池的强制回收、牙医诊所汞化物收集事务强制托管等特殊举措。

另外,通过编制化学品清单帮助政府或商业主体进行有关决策,也是北欧环境政策的一个特色。政府与商业主体、收购机构合作,帮助后者在工作过程中避免接触、使用列载于清单上的有毒有害化学物质。同时,部分国家通过提供技术支持或启动示范项目的方式,帮助企业开发环境友好型替代产品。这类制度也对禁令及淘汰措施的实施有很大帮助。再者,为保护本国环境、并与国际标准相协调,北欧国家积极参与诸如“欧盟化学品管理框架”(EU chemicals management scheme, REACH)下开展的国际合作。20

治理交通、农业污染。多数国家在很早之前便对机动车购买、保有及燃料使用征税,可见,交通是消费税的早期目标之一。20世纪七八十年代,随着机动车数量的增多,采取措施控制此类排放变得十分必要。虽然,由于北欧国家在国际汽车市场上仅占较小的份额,该地区对全球新增机动车排放的影响有限,但是,控制燃油中的有害物质、限制机动车使用仍是北欧环境政策的关注重点。瑞典对生物燃料的开发、混合动力汽车生产销售进行了大力投资。而多数国家对含铅汽油征税,对含硫柴油、汽油设定税目并规定规范,对私家车的氮氧化物排放设定排放标准、并要求安装符合环保标准的尾气处理装置。

农业活动、家庭生活及个别工业活动容易产生诸如含氮化合物、含磷化合物等营养物质,这些物质被排放入淡水或海洋将对当地乃至区域环境造成严重损害。调查显示,如今波罗的海缺氧区域的面积是上世纪60年代的4倍,海水富营养化的形势表现出前所未有的严峻。为了改善这一情况,各国通过立法对农业活动进行了相应调整,并通过直接限制及税收的形式控制杀虫剂及化肥的使用。21

环境标记(Environmental labelling)机制。1989年,北欧理事会启动了北欧生态标记计划(Nordic Ecolabelling Scheme),即天鹅标记(Swan label)计划。该计划由挪威与瑞典首倡,芬兰、冰岛及丹麦分别于1990年、1991年、1998年加入。22相对的,欧盟生态标记计划则在1992年开展,其目的之一在于取代既存的国家或区域生态标记,成为欧盟地区统一且唯一的生态认证。但这一目标并未实现。

至2008年,在欧盟领域内,共存在包括欧盟生态标记、天鹅生态标记在内的15个国家生态标记体系。23这些生态标记体系旨在对一些相对于普通产品而言产生环境不良影响较少的商品或服务颁发生态标志。所有的生态标记计划都是自愿性的,其向消费者传达的信息是,通过本措施科学、严格程序认证的产品或服务相对于同类而言更为环保。该措施有助于推动产品、产业的环境友好化转型,减轻环境压力。

发展至今,北欧天鹅生态标记体系与欧盟生态标记体系非常相近。二者由同一秘书处操作运行,且认证对象中包括了18种重叠的产品类型,此外,二种体系对同一产品类型的认证标准非常接近。必须指出的是,北欧天鹅生态标记体系中包括的产品类型较欧盟生态标记体系的两倍为多。24

北欧多次对其生态标记体系进行评估,最近一次评估发生在2008年。25评估结果表明,总体而言,该体系运行良好,采纳生态标志的产品及其业者从中获得较大收益。北欧天鹅生态标记包含了健康、质量、环保等要素,在引领北欧地区实现可持续消费的过程中发挥着积极作用,产生了实际效果。

2001年,“共同生态管理与审计计划”(Community eco-management and audit scheme, EMAS)启动。该计划同样也是自愿性的,旨在帮助企业优化生产流程,减轻环境不利影响并提高资源利用效率。

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[责任编辑:杨昀赟]
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