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环境生态治理的制度变革之路(5)

——北欧国家环境政策发展史简述

环境信息制度。环境信息有助于帮助人们在决策过程中考虑消费或生产的环境成本。在北欧,多种信息交流工具被广泛采用,其中主要包括“产品沟通”(product-related communication)、“公共信息战”(public information campaigns)以及“媒体沟通”(communication via the media)。45而向生产者、消费者提供的有关如何增加能源储备、提高废弃物分类及循环利用程度等方面的信息,是沟通交流的主要对象。此外,有关新立法新规则、新“支持计划”(support schemes)的信息也十分重要。信息措施往往与诸如补贴、立法等其他政策工具共同运用。

绿色政府采购(Green Public Procurement, GPP)。各级政府是产品与服务的重要购买者。近几年,利用这种“采购权力”支持环境友好型产品与服务的做法在各国被广泛推广。北欧国家的政府采购量占到了其国民生产总值的16%。而对一些产业而言,公共主体是其最主要的买主,其中营业额巨大且可能对环境造成严重影响的主要有建筑工程、信息技术、清洁剂制造销售、交通服务及机动车等产业。46根据有关报告,所有北欧国家都已制定有关绿色政府采购或可持续政府采购的行动计划。47其中一些行动被立法所固定。在北欧国家,绿色政府采购是中央政府的强制性义务。对其他公共组织,比如地方当局而言,实施绿色采购属于强烈推荐事项。在地方层面全面实施绿色采购,对各国而言都是个漫长而曲折的过程。

北欧部长理事会组织了多项有关绿色政府采购的调查研究。这些工作的着眼点包括归纳绿色政府采购优点、为绿色政府采购提供实用的指导方针及标准、以及向欧盟及其成员国提供较为成熟的有关北欧经验。48

北欧国家就绿色政府采购形成了一些“共同标准”。492009年,北欧部长理事会绿色政府采购指导小组(NCM steering group for GPP)建议欧盟委员会,在未来编制“面向更好环境的政府采购”通讯的过程中,在“共同绿色政府采购标准”章节参考北欧作出的这些标准集合。50随着绿色政府采购的广泛实践,为避免统一市场及泛欧盟竞争力减弱可能带来的矛盾冲突,在未来应协调欧盟成员国与非成员国的采购标准,使二者相互兼容。对相同的产品采用相同的采购标准,有助于在很大程度上减少执行绿色政府采购的行政成本以及投标公司的负担。51

生态服务付费(payment for ecosystem services, PES)。为保全并改善环境生态服务能力,有条件自愿付费机制早在20世纪90年代即被北欧国家所采用。举例而言,旨在增加生物多样性、防治营养物质渗漏的农业行动计划在北欧国家被普遍采用;生物多样性保全及地下水保护行动计划在丹麦、挪威、瑞典和芬兰普遍存在;瑞典采用创新性支付行动计划,利用紫贻贝(blue mussel)清理海岸水体中的营养物质;为缓解渔业压力,渔船买断行动计划在丹麦、挪威实施;在芬兰,还有为保护森林开展的森林采购行动,以及为治理水污染而对农用土地开展投标行动。

生态服务付费机制的实质,是一种附条件的行动承包活动。生态服务付费机制中,一个或以上的“买家”向一个或以上“卖家”支付一定费用,要求后者进行特定的环境质量保证。费用上限取决于生态系统收益者的支付意愿,而土地管理者放弃其对土地享有的合法权利的代价、土地管理者执行生态服务付费行动的成本则决定了付费的下限。具体“价格”可以由买卖双方直接协商确定,而在政府或非政府组织基于公共墓地而充当卖家时,也可以采取固定支付法。52

北欧绿色增长经验的借鉴意义

命令控制型治理的注意事项。命令控制型政策代表着最为传统的环境治理方式。该类措施对管理水平的要求较低,且作用直接,见效快速,对于治理亟须改善的环境问题具有一定优势。但是,这类政策的局限性也较为明显,其行政成本较大,经济代价显著,容易对行业发展造成干扰。由于这些原因,治理环境问题不可专任命令控制型政策。在初步缓解环境问题后,应当降低对命令控制型政策的依赖程度,引入其他类型的政策措施对其进行辅助。但必须指出,命令控制型政策的特性决定了其在今后较长的一段时间内仍将是环境治理手段的主流。而对于一些不存在斡旋余地的“零容忍”环境违法行为,仍应以强制手段对其进行控制。

市场型政策对实现绿色增长具有重大意义。市场型政策是实现减排目标及开发环境友好型产品、技术的有效工具。该类政策一般以特定形式的经济利益为承诺,吸引市场主体自愿采取符合环保要求的市场行动,经过细心合理的设计与执行,其将以最小的经济代价,给规制对象提供有效的激励。其有助于促进资源的有效利用,并相对命令控制型政策而言更能为经济增长提供持续性的动力。此外,市场型措施能够鼓励市场主体通过开发环保技术达到减排增效的目的,为绿色技术革命奠定坚实的基础。

在被规制对象完成强制规范所载目标之余,命令控制型政策往往无法提供进一步的激励。可见,在这一方面,命令控制型政策是存在局限的,其无法“自行完善”以适应日渐严峻的环保需求。而市场型政策则不然,更高水平的环保行动意味着更大程度的经济利益,其对环保行为的鼓励不设上限。可以说,北欧国家的经济社会增长对环境改善,与各种市场型环境政策的采取有着密切的联系。

排污费与资源费是实现绿色竞争的重要手段。通过税收、自然资源开发利用费、可交易许可等方式,对排污行为或资源过度开发行为收费,是实现绿色增长的重要手段。此类收费措施具有一定普适性,在抑制环境违法行为的同时,还能为政府治理环境筹集必要经费,减少其财政压力。另外,通过一定的再分配机制,这部分经费还可以弥合由于税收等规制措施造成的市场扭曲。而对新兴经济体而言,这样的机制还有着特殊的意义,这些财政收入可以被投入到需求迫切的社会发展优先领域,诸如教育、健康、气候变化适应与缓解、消除贫困等。

采取行动消除公众对市场型政策的顾虑。有观点认为,交通拥堵的成因之一,是由于工作或生活的需要,在交通高峰时段人们除了驾车出行以外别无选择。拥堵税增加了人们的出行负担,但却难以减少用车数量。为消除这样的反对意见,有必要对拥堵税的设立目标以及实施效果进行说明:首先,拥堵费的实施在事实上缓解了高峰时段的拥堵状况;其次,此方面的财政收入被用于发展公共交通。如果政策推行者对政策的利弊进行全面的分析、科学比较以及客观积极的宣传,那么,其将在很大程度上消除公众对政策推行的顾虑。

积极尝试补充性政策措施。应当积极尝试能够对命令控制型政策、市场型政策起到补充作用的其他政策措施。这类措施主要适用于未采取前述政策的领域或市场型政策无法发挥应然激励作用的领域,其表现形式主要有环境信息制度、生态标记及其他认证制度等。这类措施一般与市场机制相互配合,有助于改善当事人间的信息失衡,并可以通过一定方式为自愿完成环保目标的市场主体在市场竞争中确立优势地位。

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[责任编辑:杨昀赟]
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