编者的话：
近年来，随着对外开放的不断向前推进，边疆在我国发展中的战略地位越来越重要。然而，由于历史和现实等原因，我国边疆地区在经济﹑社会等方面发展滞后。特殊的地理区位、复杂的国际环境，使得边疆地区的安全﹑稳定和发展当前面临诸多威胁和挑战。在全面深化改革总目标下，不断创新边疆治理体制机制，提升边疆治理能力，不仅关乎社会稳定和长治久安，关系全国改革发展稳定大局，而且对于加快推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。本期“前沿理论”，特别设置“提升边疆治理能力的现实路径”这一主题，并邀请知名专家展开深入讨论。
以法治文化推进边疆治理现代化
国防大学马克思主义教研部教授 颜晓峰
解放军乌鲁木齐民族干部学院副教授 王 双
边疆治理始终是关系祖国统一、民族团结、国家安全的大事。新中国成立后，我们党从各族人民的根本利益出发，坚定地维护国家主权和领土安全，维护边疆稳定、促进民族团结，大力推进少数民族地区经济社会发展，形成了安边、富边、兴边、强边的中国特色治边方略。改革开放以来，在总结历史经验、把握治边特点、创新治边思想的过程中，结合边疆建设的新形势，我们党提出了一系列新观点新论断新思想，特别是提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，从而明确了边疆治理的方向和目标。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，要求弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。培育法治文化、构建法治边疆对于推进边疆治理现代化，实现边疆地区社会稳定和长治久安具有特殊意义。
1.法治文化：一种超越民族情感的公认尺度
推进国家治理体系和治理能力现代化，全面依法治国，是对传统治边思想的跨越，是边疆治理的深刻变革。
建设法治边疆是边疆治理现代化的核心。法治既是社会文明进步的标志，也是边疆地区实现现代化的必然要求、应有之义。习近平同志指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”中国传统的治边方略，是建立在农耕文化与游牧渔猎文化并存基础之上的，既有其现实合理性，也有其历史局限性。从和亲睦边，因俗而治到羁縻府州、改土归流、置官设省，虽然期间采取了一系列治边方法，维护了国家的统一及边疆地区的和平与安宁，但仍然没有从根本上解决边疆地区长治久安的问题，更无法解决边疆地区经济社会的发展问题。法治边疆，既是一种边疆治理理念，也是一种边疆治理目标，更是一种边疆治理状态。法治边疆，在治边思想上，实现了从传统的人治、策治到法治的治理理念现代化；在治边能力上，实现了从传统的疆域统一、政治统一，再到法治统一的治理能力现代化；在治边体系上，实现了从传统的羁縻绥控、宗法自治到政令统一、边内一体的治理体系现代化。
培育法治文化是建设法治边疆的基础。建设法治边疆，首要的是在边疆培育法治文化。可以非常肯定地说，没有法治文化，就没有法治社会。法治文化是抵制境内外三股势力渗透破坏的有力武器。当前，法治思维、法治意识薄弱是边疆建设面临的突出问题之一，给三股势力的渗透破坏提供了可乘之机。加强法治文化的培育，不仅是建设法治边疆的内在要求，更是抵御三股势力渗透破坏的强大武器。法治文化也是增进民族团结和促进宗教和谐的社会融合剂。在现实的民族关系中，情绪化的思维容易超越理智，对具体问题的是非辨别往往受到民族情感的影响，进而影响到民族团结；与之相类似，在处理有关宗教关系上，宗教情感也往往发挥了很大作用，事物的是非曲直以是否符合本宗教教义为标准，容易激化矛盾问题。因此，必须要有一种公认的尺度，能够避免民族关系、宗族关系、宗教信仰、经济利益等外在因素的干扰，公正、公平地调节各类关系，这个公认的尺度就是法治。2014年9月中央民族工作会议提出，要依法妥善处理涉及民族因素的问题，坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题。
在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，关键就是要通过培育法治文化，在全社会建立统一的是非判别标准、处事标准，使边疆地区从纷乱复杂的各类关系中抽离并建立一套适合边疆特点、又简单可行的人际关系规则。一个社会的发展进步离不开社会普遍认同和遵守的法则，市场经济是法治经济，需要有契约精神、合同意识。在边疆多民族聚居区发展市场经济，最难的是如何按照市场经济的要求，以现代法律关系调节经济社会关系。这就需要大力培育各民族民众超越民族情感、宗教情感的法治精神和法治意识。
2.培育边疆法治文化需要克服的问题
法治文化是一种文化形态和社会生活方式，核心是法治理念和法治思维的确立。边疆地区市场经济不发达，缺乏适应法治文化成长的社会环境。同时，边疆地区民俗宗法观念根深蒂固，其法治文化的培育具有艰巨性。在民俗浓厚的社会中，“熟人社会”成为维系人际关系的主要环境；而在宗教氛围深厚的社会中，宗教教义和宗教教法则仍在社会关系和人际关系中发挥着一定的调节作用，公民意识、法律至上的法治精神相对薄弱，尊法敬法的观念尚不成熟。
边疆地区缺乏现代市场经济的契约精神和竞争观念，需要逐步更新传统生产生活方式和价值理念，使之与现代法治体系的要求相适应。经济、文化和社会的发展，决定着一个地区的文明程度。边疆地区经济社会发展水平与内陆省区相比还有一定差距，特别是市场经济还不发达。有
的重教法而轻国法，习惯于按传统办事，违法而不自知，当遇到家庭问题、邻里纠纷、婚姻财产纠纷时，往往不是寻求法律保护，而是靠宗教教长或族长裁判。这些都给法治意识和法治观念的培育造成了很大困难。在现代市场经济尚未完全发育、传统生产生活方式和价值理念根子很深
的边疆地区，既要发挥出传统乡约民俗的道德约束力，又要增强法治文化的影响力，这是在边疆地区培育法治文化必须面对和解决的难题。
边疆少数民族地区社会经济文化形态多元多层，国家法律法规的具体执行也需要在特殊范围和条件下因应变通，使之与边疆少数民族地区的实际和未来发展要求相适应。《中华人民共和国立法法》规定，“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定”，“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定”。我国《民族区域自治法》规定，民族自治地方的人民代表大会除享有一般地方国家权力机关的权力外，“有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。《民族区域自治法》还规定，“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行”。这些法律规定都为边疆少数民族地区的变通执行提供了依据。要依据现行法律针对边疆少数民族地区的特殊实际和法治建设发展要求，制定自治条例和单行条例。
3.培育边疆法治文化要找准“三个点”
培育法治文化，最为重要的是培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的行为习惯与社会氛围。要使每个人都认识到法律是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，使社会成员都能切实感受到法治给个人、家庭、社会带来的便捷和安全。
找准边疆少数民族地区普法教育的切入点。普法教育在边疆少数民族地区不仅要持续深入进行，还必须找准少数民族群众易于接受、理解的切入点，必须找准与群众日常生产生活密切联系的契合点，只有这样，普法教育才能不断深入并得以持续有效推行。当前，边疆少数民族地区法治文化建设，最重要的是强化公民意识。公民意识就是公民在对法律信仰、认同的基础上，积极主动、自觉地遵守和服从法律规范。随着人口流动频次与规模的不断加大，公民身份与公民个人的利益相关性也越来越紧密。要不断强化这种利益的相关性，让边疆地区民众直接体会到公民身份的实惠、便利和重要性，更好地确立起每个人的公民意识。
把握好民族习俗与现代法律规范的结合点。习俗具有一定的稳定性，但随着时代的发展、社会的变迁也在不断变化。有的习俗是与现代文明相适应，并会随着时代发展逐渐演化成新的习俗，还有的习俗是不适应现代文明发展要求的。在边疆多民族多宗教地区，有的民族习俗与宗教密切相关，一些地区民众有重习俗而轻法律的倾向。因此，必须针对这些特点，把握好民族习俗与现代法律规范的结合点，通过引导边疆少数民族群众在追求现代文明的同时，弘扬符合现代法律规范的习俗，移风易俗，开启社会新风尚。
探索将法治文化融注于宗教文化的突破点。在很多群众信仰宗教的地方，群众对于法并不陌生，但对法的理解通常是宗教意义上的教法，并对这些教法具有宗教自觉意义上的敬畏和坚守，因为“法律是由人制定的，而教法则是由神制定的”。因此，要将现代法治精神融注于宗教文
化中，使信教群众把遵守国家法律作为遵守宗教教法的第一义务，增强遵守法律的自觉性。同时，还要针对三股势力的反动宣传深入细致地落实有关“去极端化”的法规和规章，用生动的群众语言和艺术形式宣传法律。
法治精神的弘扬、法治文化的建设，是一项艰苦的、长期的工作。要按照党的十八届四中全会精神要求，把这项工作作为建设法治边疆的基础性工作，锲而不舍抓、坚持不懈抓、一以贯之抓，在边疆地区营造弘扬法治精神、繁荣法治文化的新局面。
（本文系国家社会科学基金特别委托项目“中国治理道路研究”阶段性成果，项目批准号：14@ZH010）
