【摘要】北欧是世界上经济最发达且最注重环境保护的地区之一。经过长期的绿色政策体系建设和经济改革，北欧国家在绿色经济发展以及能源利用效率上都达到了世界领先水平。北欧四国在能源效率和低碳发展方面取得的成绩，固然与其经济发展阶段和水平有关，但更与其一直以来在能源政策、低碳政策等方面的不断创新和探索密不可分。作为低碳、高效发展的代表性国家，北欧四国不断提出新的能源效率和低碳发展目标，其绿色发展的理念、经验和创新尤其值得中国借鉴和思考。
【关键词】 低碳经济 能源政策 绿色革命 节能减排 税收政策
【中图分类号】 F110 【文献标识码】A
北欧的丹麦、芬兰、挪威和瑞典是世界上经济最发达、福利保障最完善、人口密度较低的国家。在世界经济论坛发布的《全球竞争力排名2013～2014》中，丹麦、芬兰、挪威和瑞典四国名列第15、第3、第11和第6位。北欧四国的人口规模仅与中国的台湾地区相当，但其人均GDP却是台湾地区的2.4倍，是经合组织（OECD）国家水平的1.5倍，是中国的15倍。北欧四国均已完成工业化并处于较高的经济发展阶段，其能源使用效率处于世界前列，其单位GDP能耗仅为OECD国家平均水平的80%、世界平均水平的44%、中国的17%；单位GDP碳耗仅为OECD国家平均水平的47%、世界平均水平的25%、中国的8%。（IEA，2011）北欧四国在能源效率和低碳发展方面取得的成绩，固然与其经济发展阶段和水平有关，但更与其一直以来在能源政策、低碳政策等方面的不断创新和探索密不可分。作为低碳、高效发展的代表性国家，北欧四国不断提出新的能源效率和低碳发展目标，其绿色发展的理念、经验和创新尤其值得中国借鉴和思考。
北欧国家的能源结构与能源强度变化
能源强度和碳强度变化。过去的30年中，北欧四国显著减少了能源消耗，单位GDP能耗平均每年降低1.6%。特别是90年代中期以来，北欧四国能源消费强度下降速度较快（见图1），单位GDP能耗平均降幅达到2.2%。目前，北欧四国单位GDP能耗仅为30年前的一半，且全部低于OECD国家的平均水平。四个国家中，丹麦因为工业在经济结构中比例相对较小，单位GDP能耗仅为其余三国的一半，其余3个国家能耗水平相当。但四个国家能耗的下降趋势基本是一致的。（Geller et al., 2006）
碳强度不仅与能源强度相关，更与能源供应结构有直接关系。1980年以来，北欧四国的碳排放强度也呈连续下降趋势（见图2），且一直低于OECD国家平均水平，年平均降幅约2.2%，降幅高于单位GDP能耗的降幅，这说明碳强度的下降除了能源强度降低因素外，还有能源结构变化的贡献，例如非化石能源比例的提高。与能源强度相似，80年代前期、90年代后期以来北欧四国碳强度的下降趋势明显，平均降幅分别为4.2%和2.6%。北欧四国中，芬兰碳强度降幅最明显，而挪威由于水电是其主要的能源供给来源，其碳强度一直处于较低水平，降幅也低于其他三个国家。
北欧国家能源结构。表1呈现的是北欧四国的能源生产情况。其中，挪威能源资源丰富，为能源净出口国，不仅拥有大量水电资源，而且还有北海、挪威海域以及巴伦支海范围内的大量油气田，是欧洲天然气的第二大供应国，也是石油输出国组织之外的第二大产油国，仅次于俄罗斯。得益于北海油气资源的开发，丹麦由原来的能源净进口国，变成以出口石油和天然气为主的能源净出口国，但由于缺乏煤炭资源，每年仍需进口大量煤炭用于发电。由于煤炭和油气资源不足，芬兰和瑞典需要进口大量的原油、煤炭和天然气，是能源净进口国，能源进口依存度分别为55%和38%。（IEA, 2011）
从终端能源消费结构看（见表2），成品油、电力、生物质能、热力是北欧四国终端能源消费的主要品种，特别是生物质能的利用比例高达13%，远高于世界平均水平，但天然气和燃煤的比例相对较少。挪威由于水电资源丰富，电力在终端能源消费中的比例较高。从变化上看，北欧四国的煤炭和石油消费比例降低，热力、生物质能、天然气和电力消费比重明显提高。
从行业用能结构看，北欧四国的工业、交通、居民和商业用能比例为3：2：2：1，工业仍是最大的耗能行业，平均比例约为30%，远低于中国同时期50%的水平。四国中，丹麦工业用能比例最低，约为20%。从变化上看，北欧四国工业耗能比重普遍下降，交通、居民和商业耗能比例提高，农业耗能比例下降。
北欧四国的电量结构差异较大，挪威和瑞典水电资源丰富，水电发电量比例分别高达95%和50%以上；芬兰和瑞典作为有核电的国家，核电发电量比例均超过30%；煤炭仅在丹麦和芬兰作为主要的发电能源，其发电量比例分别达到40%和20%。在其他发达国家比例较高的气电仅在丹麦和芬兰两国有一定规模，发电量比例约为15%。此外，芬兰、丹麦和瑞典均有相当比例的生物质能发电。从变化上看，煤炭、燃油发电量比例大幅缩减，而天然气、风电、生物质能发电比例明显提高。值得一提的是，丹麦自1990年以来，通过大力发展风电、生物质能、燃气等可再生能源，将燃煤发电比例从90%降至40%，成为世界上风电发电比例最高的国家之一。
低碳市场型政策体系的建设情况及评述
北欧在能源利用效率、绿色可持续发展上处于OECD乃至世界的前列，并且在原来的基础上不断取得新的进展与突破。这与北欧各国长期以来采取的可持续发展理念与环境政策密不可分。环境目标最有效的实现方式是运用行政手段与经济手段相结合的政策组合体系，（EEA, 2005）北欧诸国的绿色实践充分证明了这一点。经过多年的绿色革命，四国逐渐形成了较为完善的低碳政策体系，为世界提供了绿色政策的范本。北欧在数项经济政策上开启先河，其多元化政策工具的运用，如环境税、补贴和排放交易机制等，形成了互为补充、相互促进之势，使得北欧国家能以较低成本实现绿色发展。
节能减排税收政策。税收是实现节能减排的有效方法，主要的节能减排税种包括能源税、二氧化碳税（以下简称“碳税”）、二氧化硫税等，其目的在于提高能源，特别是化石能源的使用成本，以及有害气体和固体的排放成本，将其外部成本内部化，即节能减排税具有节能效应以及能源替代效应。另一方面，税收资金可以为节能技术研发以及新能源的发展提供支持；通过税收优惠和税收返还政策，可以对企业的节能减排行为进行鼓励和引导。因此，节能减排税也被称为“绿色税收”。作为最早征收节能减排税的国家，节能减排税对北欧四国能源需求的下降以及新能源的发展起到了重要促进作用，其政策的设计和实践经验尤为值得借鉴。
丹麦从1977年开始对石油消费征税，此后，能源税范围逐步扩大到了煤炭、天然气和电力。1992年，丹麦在能源税的基础上开始对家庭用能征收碳税，税费高达每吨13.2欧元，并于次年将征收范围扩大到工业领域，进一步抬高了终端能源消费价格和工业能源成本。例如，丹麦汽油价格和电价中税额比例超过50%。在税收的使用方面，主要用于降低居民的税负以及为节能项目提供财政补贴。在税收优惠方面，丹麦的能源税和碳税对工业企业实施了较大的减免，使得税负主要由终端居民用户承担；此外，对于签署了能效改善自愿协议的企业实施税收优惠。
芬兰是世界上第一个推行碳税的国家，1990年开始征收碳税，税率从开始的每吨1.2欧元逐步上升至目前的每吨20欧元以上。值得一提的是，低初始税率减轻了碳税改革过程中遇到的政治阻力。而且，芬兰碳税的征收方式从开始以能源中含碳量为依据，过渡到按含碳量和含能量确定，最后完全根据二氧化碳排放征收。税收使用方面，芬兰的碳税收入直接进入财政预算。税收优惠方面，芬兰在初始阶段，对工业企业没有实行特殊的碳税优惠政策，这种做法与其他国家截然相反，但也与其较低的初始税率有关。但从上世纪90年代末开始，芬兰政府对达到一定规模的高能耗工业企业给予85%的碳税返还，以维护本国工业企业的竞争力。
瑞典紧随芬兰之后于1991年引入碳税。其政策设计基本参考芬兰模式：即征收范围包括用于发电以外其他用途的化石能源，对于电力产品征收单独的能源消费税。瑞典是碳税税率最高的国家之一，初始税率高达每吨40美元，随后提高到每吨60美元。从1995年开始，瑞典对碳税税率进行了指数化，通过跟随CPI变化与通货膨胀挂钩。税收使用方面，瑞典碳税也进入财政预算，用以补偿个人所得税下降造成的财政收入下降。税收优惠方面，同样考虑到保护本国工业竞争力，从推行碳税开始，工业企业的税率被削减了50%，此外对于高耗能企业，政府还制定了额外的税收优惠措施。
挪威于1991年开始征收碳税政策，征税对象包括石油产品和煤炭产品，对于天然气的使用不征收碳税。挪威的碳税平均税率折合为每吨21欧元，不同类型的能源税率不同。而在税收优惠方面，不同产业减免幅度不同，造纸、冶金和渔业税收减免幅度较大，同样是出于对本国产业竞争力的保护。
新能源与能效补贴政策。北欧四国除挪威外，其余三国均为欧盟成员，四国通过欧洲经济区有大量的合作。事实上，按照欧洲经济区（EEA）的规定，欧洲自由贸易区(EFTA)的国家包括挪威在内都加入了欧盟的单一市场以及相关领域。因此，挪威也被要求遵守欧盟法规，需要将欧盟环境和能源政策领域的条例及指令纳入国家政策制定的原则中。欧盟20-20-20目标中规定了可再生能源占总能耗的比重以及能源效率各提高20%。此外，欧盟可再生能源指令还进一步明确了各成员国可再生能源占国内能源供给和最终消费份额的目标。因此，新能源与能效补贴政策也是北欧各国环境政策的重点，四国基于不同的国情，因地制宜地制定了调控措施。为了大力发展可再生能源并降低电热生产过程中的碳排放，丹麦早在1992年便开始对天然气、生物质能以及风能发电进行补贴。在新能源的开发和利用中，丹麦首推风能，采取了税收优惠和价格杠杆并用的方式。为了鼓励对风电的投资，丹麦政府在20世纪80年代初至90年代中期对风机发电所得的收入一直没有征税。在电价政策方面，丹麦采用风电与火电的差别定价，风电由于成本高享有高入网电价。同时，政府还对风电使用者实行补贴。在这些政策措施的引导和支持下，丹麦已成为风能占发电量比例最高的国家，2011年达到近30%，到2030年将达到75%。近年来，为实现欧盟制定的2020年生物燃料使用占运输燃料消耗10%的目标，丹麦下调了对风电的补贴力度而加大了对生物燃料的支持。例如，发电使用与供给天然气网络的沼气可获得高达15.42欧元/吉焦补贴。芬兰则充分利用国内丰富的森林资源，走出了一条生物质能利用的成功之路。芬兰生物燃料的主体为森林废弃物、人造能源林以及造纸工业的副产品和残余废物。最主要的政策工具是2011年引入的上网电价补贴，补贴对象包括风电厂、沼气发电厂以及生物质发电厂。符合要求的电厂可享受长达12年的最低电价补贴。例如，新的风电厂、沼气发电厂以及木材燃料发电厂可获得83.5欧元/兆瓦时的最低电价保障，沼气发电厂以及木材燃料发电厂还可分别额外获得50欧元/兆瓦时和20欧元/兆瓦时的供热补贴。其他政策工具包括投资补贴、研发补贴和退税。例如，能源生产设备投资可获得最多达总投资成本30%的补贴，新技术最高40%，各种促进可再生能源发展的研究则高达60%。如今，芬兰全国大约有400个大中型能源工厂使用生物燃料发电供热，取得了良好的经济效益和社会效益。2007年5月31日，世界上首座第二代生物柴油加工厂在芬兰南部建成投产，年产量可达17万吨。
瑞典政府也出台政策大力推进各类新能源的开发和利用。最初瑞典的能源税法将生物质燃料完全排除在所有能源相关的税收之外，虽然从2004年开始下调了减免幅度。此外，政府还以补贴政策鼓励新能源。瑞典实施的与环境相关的补贴政策可以分为5类：资源相关补贴、能源相关补贴、减排补贴、交通相关补贴以及环境相关援助。2010～2012年，能源相关补贴和减排补贴合计达5.49亿欧元，约占环境相关补贴总额的17%，是继资源相关补贴与环境相关援助之后的第三大补贴类别。
挪威利用本国的水资源优势，经过多年的努力已成为可再生能源利用的先锋，可再生能源消费占能源总消费量的一半以上，2011年的水电发电比例高达95%。为促进可再生能源的发展，挪威政府于2002年成立了一个能源管理公司来专门负责能源生产及消费的补贴机制，成为政府提高能效与可再生能源供热发电最主要的工具。政府通过该机构向风电、其他可再生能源与节能项目发放补贴，资金来源为居民支付的电税和政府财政拨款。建筑节能项目最高可获成本40%的返还，风电和其他可再生能源则可获得投资成本25%以内的补贴。按照政府气候工作白皮书的要求，从2012年开始为新技术开发项目融资，在2013年投入了300亿挪威克朗用于新技术开发，到2020年这一数值将增加至500亿挪威克朗。
排放交易体系。北欧国家是应用市场型政策手段的先锋，不仅率先发起了环境税实践，也是世界上最早实践排放交易机制的地区。北欧的创新与实践常常引领欧盟整体的政策导向，而欧盟的协议与纲领又极大地影响着包括北欧区域在内欧洲的政策措施。丹麦是世界上第一个实行碳排放交易的国家。为了实现《京都议定书》中规定的减排承诺，欧盟颁布了排放交易指令，在丹麦等国的实践基础上，欧盟全体（包括北欧四国）从2005年开始分阶段逐步实施二氧化碳排放权交易制度，建立了统一的欧盟排放交易体系。欧盟排放交易体系的实施可以看作欧盟气候政策的里程碑，是全世界第一个跨国温室气体排放交易机制，也是欧盟统一市场型环境政策的首次尝试（TemaNord, 2006），对北欧各国政策的制定生了巨大的影响。2001年，丹麦引入国家减排单位的交易体系，成为世界上首例国家层面的碳排放交易市场。碳排放交易首先在丹麦电力市场展开。丹麦发电部门的排放量受制于逐年减少的配额。按照二氧化碳配额法的规定，2000～2003年间排放配额以每年100万吨的速度递减，从2000年的2300万吨减少到2003年的2000万吨。（TemaNord, 2006）超出限额的发电企业将被处以每吨40DKK的罚金。从2005年开始，丹麦的碳排放交易体系并入欧盟统一的欧盟排放交易体系当中。欧盟根据“共同但有区别的责任”原则，结合各成员国的经济规模、产业结构等实际因素，将欧盟总体的减排目标分配到成员国，而各成员国则负责具体制定“国家分配计划”，将排放配额分配给国内相关企业。在欧盟排放交易体系的试验期（2005～2007年），丹麦有357个主体单位（约占全国总排量的50%）参与欧盟排放交易体系，涵盖了绝大多数电热产商及高耗能工业企业。为避免“双重税收”，参与排放交易的部门免征碳税。配额拍卖所得的收益主要用于平衡税制改革。碳排放交易机制成为丹麦实现《京都议定书》及欧盟承诺的减排量的重要手段。政策的积极引导不仅使丹麦电力交易市场成为世界最成功的排放交易市场之一，而且使丹麦成为欧盟单位GDP能源消耗最低的国家和唯一的能源净出口国。（石华军，2012）
北欧的其余三国均于2005年开始实施碳排放交易机制，已经历经两个发展阶段，即试验期（2005～2007年）和第一承诺期（2008～2012年）。各国在执行的规模和力度上则各有不同。在试验期，芬兰的国家分配计划涵盖了超过500家主体单位，相当于全国碳排放总量的59%或温室气体总排量的50%。在两个时期中，芬兰的实际排放总量都低于总配额，实现了排放盈余。由于瑞典的减排承诺相对宽松，瑞典的国家分配计划在欧盟排放交易体系的试验期并未涵盖所有规定部门，约覆盖该时期31%的总排放量。第二个时期的配额量从试验期的年平均2290万吨降到1980万吨。挪威并非欧盟成员国，因此最初仅在国内实行了排放交易，直到2008年才加入欧盟排放交易体系。2008年以前，挪威的排放交易机制类似欧盟排放交易体系的缩影，仅针对未实行碳税的部门，相当于10%～15%的全国总排放量。2008年并轨后，约36%的全国总排放量被包含在内，且从2013年开始上升至约50%。有的部门同时受碳税和排放交易体系的约束，如石油行业。值得一提的是，挪威在2009年率先将硝酸生产中的二氧化氮排放纳入交易体系。
排放交易机制总体上取得了巨大的成果，能够使欧盟以每年节省31～39亿欧元的水平实现在《京都议定书》中承诺的减排目标（邹亚生、孙佳，2011），促进了企业环境效益与经济效益的双赢。完善的法律框架、监督考核机制、结合成员国实际的灵活性是该体系成果的关键，欧盟委员会对碳交易市场的构建做出了明确的规定，不仅包括限额的分配流程及方式、处罚措施与相应法律责任等，还详细规定了ETS的运行阶段（试验期、承诺期），保证了机制运行的流畅性与持续性。作为欧盟的统一政策，排放交易市场促进了欧盟区域的协调发展，还通过与其他减排机制相互连接如清洁机制（CDM）促进发展中国家的节能减排。通过与不同碳交易体系相互连接已经使EU ETS成为一个真正意义上的国际碳交易市场。目前，欧盟排放交易体系运行已经进入了第三阶段（2013～2020年），是世界上最大、最活跃的碳排放交易体系，交易量约占全球碳交易总量的60%，涵盖了欧盟总排放量的45%。在第三阶段，欧盟又引入了一系列的改进措施，包括扩大交易机制覆盖的行业以及气体范围，例如纳入了制酸中的氮氧化物排放和制铝中的全氟化碳排放；在欧盟的层次上建立行业配额交易体制以取代原有的成员国为单位的分配计划；逐步以配额拍卖取代免费发放。
其他政策。还有许多其它因素会影响到企业和家庭的选择，市场中存在多种不同类型的市场失灵，需要有针对性的解决。因此，北欧国家注重环境政策的创新，特别是2000年以后引入了不少新型的市场型政策工具，形成了多元化的政策体系。除上述税收、补贴和排放交易机制外，其他市场类的低碳政策工具（见表3）主要包括绿色证书、环境信息支持、绿色公共购买（GPP）以及生态系统服务支付（PES）。北欧四国中仅有瑞典早在2003年开始实行绿色证书体系，其作用是确保电力生产商的可再生能源发电量占总发电量的比例达到一定的最低要求。随着2012年挪威的加入，该体系成为瑞典和挪威的统一机制。环境信息支持是解决市场失灵的重要手段，北欧国家实行了许多信息沟通措施，主要是针对产品相关的信息传播，如能源标签。此外，北欧政府还经常开展法规、规定、支持机制宣传等活动。信息手段的应用十分广泛，常与其他政策结合使用，如补贴。北欧国家的政府购买约占国民生产总值的16%，四国均制定了国家绿色公共购买（GPP）计划，并制定了相应的法规（TemaNord, 2009）。与环境相关购买领域主要包括建筑工程、IT产品、清洁用品、交通服务、创新绿色公共购买（IGPP）或技术购买。瑞典尤其重视创新绿色公共购买（IGPP）或技术购买，截止2008年已实施了超过100项技术购买项目。上世纪90年代开始，北欧四国就实施了有条件的自愿生态系统服务支付机制。该机制的作用方式类似补贴，其优点在于买卖双方中的任何一方有否决权，因而可以更加有效的实现环保项目的监督与实施。
低碳政策体系新发展、战略重点及措施
2000年以来，欧盟的低碳措施有了长足发展，主要表现为以战略目标为先导，以法案为保障，统一规划，分步实施。2006年，欧盟先后颁布了《能源服务指令》、《欧洲能源战略绿皮书》、《能源效率行动计划》等一系列指导性的文件，从而明确了欧盟至2016年的节能减排规划，并且要求各成员国提交量化的能效目标和具体的行动方案。2012年生效的欧盟能源效率指令又提出了新的要求和对应的措施。按照规定，成员国须每三年提交一次行动方案，至今已经提交了两次行动方案，且按照计划即将于2014年完成第三次行动方案的提交。除挪威外，隶属欧盟的北欧三国均已提交了2020年的能效目标以及各自相应的行动方案，例如，芬兰提出国家气候和能源战略规到2020年，每年的最终能耗将控制在2666万吨油当量左右，与2008年的消费水平接近；丹麦则提出每年的最终能耗将控制在1479.7万吨油当量左右，较2006年的水平约降低7.2%；瑞典提出了能源强度相对于2008年降低20%。到目前为止，挪威还没有出台过国家能源效率行动计划。但作为欧盟经济区成员，挪威采纳了其他能源相关的欧盟指令，例如在欧盟框架下起草了国家可再生能源行动计划以及建筑能源性能指令。欧盟虽然规定了成员国行动计划应包括内容的一般准则，但实际上各成员国的国家行动计划之间差异较大。
第一次国家能源效率行动计划（2008～2010）。提高能源使用效率不仅可以节能，减缓气候变暖，而且可以抑制能源消耗，减少对外能源依赖，因此成为欧盟“至关重要”的低碳战略方针。2006年，欧委会的《能源效率行动计划》确立了最迟于2020年提高能源效率20%的目标，并提出了覆盖建筑、运输和制造等行业的75项具体措施；拟在后续6年，围绕更新电力产品节能商标、限制汽车排放量、鼓励能源效率投资、提高发电站能效和建立刺激节能的税收制度等10大优先领域大力推进节能减排。如果这些领域减排目标得以实现，欧盟每年能减少石油进口3.9亿吨，降低二氧化碳排放量7.8亿吨，节约资金1000亿欧元。北欧国家第一次国家能源效率行动计划的提出，便主要是以能源服务指令和能源效率计划为指导的。
基于欧盟的总量及时间规划，北欧诸国中，丹麦于2006年底率先提出了国家行动方案。按照要求，成员国需围绕9%的节能目标设立2016年前的指示性终端能耗目标。丹麦递交了雄心勃勃的超额节能计划，提出2008～2009年间折合年均最终能源消费下降1.15%或7.5吉焦，从2010年开始每年降低1.5%或10.3吉焦的节能目标；远高于欧盟要求的折合年均1%的减排目标。能源产业承担了每年50%的节能义务，政府还规定了相应的奖惩激励措施以确保节能义务的落实。目前有两个国家能效目标，较早的目标为总能源消耗到2013年必须在2005年的基础上降低2个百分点，另一个目标则为2006年至2020年4个百分点，主要归功于风能发电比例的增加。丹麦的气候委员会指出，要实现丹麦的长期节能目标则需要大幅降低居民以及交通部门的能源消耗。
芬兰随后于2007年中旬较早的递交了第一次国家能源效率行动计划。芬兰于是制定了至2016年节约17.8太瓦时的目标以及2010年相应的中间目标（5.9太瓦时）。在总体目标下，芬兰制定了相应的部门计划作为支撑，涵盖了主要的能源、工业以及服务部门，囊括了这些部门60%的企业或排放量。这些目标的实现主要依赖于自愿减排协议，利用市场激励机制来鼓励微观主体的行动，例如对能源审计以及能源效率投资给予补贴优惠。参与协议项目的企业设定自己的用能改进目标，实施达到这些目标所需的措施，并每年报告一次节能措施以及能效改进活动的实施情况。这些自愿减排协议与芬兰实施的其他政策工具如欧盟排放交易机制、能源税、能效标准等互为补充，形成了有效的节能减排体系，保证了芬兰节能目标的实现。
瑞典制定的节能目标则为最终能源消耗于2010年和2016年分别下降6.5%和9%，对应于24太瓦时和33.2太瓦时的能源消耗量。其中，住宅和商业楼盘承担了60%以上的节能任务。瑞典环境政策的另一个纲领性文件是可持续环境的16个目标，其中之一指出以1995年为基准的住宅或商业建筑单位供热能源消耗到2020年降低20%，2025年降低50%。瑞典政府的能源效率措施包括：以公共部门为主导的减排计划，瑞典能源署与公共部门签订目标协议；高耗能产业实施能源审计；鼓励能效技术；热水和电力的智能表等。行动计划中详细的列明了每一项具体措施所能带来的期望节能，例如房屋改建最终节约13.6太瓦时，技术购买节约2.3太瓦时，OFFrot项目节约0.6太瓦时。
第二次国家能源效率行动计划（2011～2013）。北欧诸国的第一次行动计划由于提交时间较早，不少计划并未完全落到实处。第一次行动计划更多的可以看做是对各国以及开始实施的能效政策的梳理，而非实际行动指南。2010～2011年间欧盟成员国起草了第二次国家行动。由于该计划先于2012年的欧盟能效指令，因而仍遵从先前的《能源服务指令》。第二次计划在第一次行动计划的基础上涵盖了更多的领域、对象和对应的措施。第二次北欧国家行动计划的一大亮点是关于建筑能效的规定。依据2010年的欧盟建筑能效指令，第二次行动计划规定了一系列提高建筑能效的措施和方法。此外，北欧国家以公共部门领跑国家能效的做法也值得借鉴。
加强建筑用能管理是第二次国家行动的一项关键措施，北欧四国包括挪威都推行了提高建筑能效的措施。丹麦政府从2010年开始执行更为严厉的建筑标准和要求，新建筑用能的限制在2006年的基础上削减了25%。此外，还规定新建筑能源消耗量在自愿的基础上降低50%，2015年则将强制执行。对于新旧建筑能效改进，行动计划共提出了22项措施，例如对新建筑的围护结构和窗口采用更严格的能源要求，对小幅装修的组件的要求以及更严格的旧建筑装修组件要求等。此外，政府每年专门拨付资金以开展建筑节能的宣传活动，并建立了建筑节能研究中心。芬兰则从2012年开始实施了新的建筑能效规定，按照建筑物的类型规定了建筑的总能耗上限，以实现新建筑能源效率提高20%的目标。除了对新建筑的修建采取更严格的能效要求外，其他重要举措还包括可再生能源使用、咨询服务、居民建筑能源补贴以及关于以油供热的单一家庭住宅的能源效率协议。除国家行动计划外，环境署还发布了近零能耗建筑的路线图及国家计划草案。类似芬兰，瑞典不仅有能源管理要求，还设立了能源使用上限。此外，瑞典还规定所有房屋的买卖、租赁、修建及占用均需要能源证书。为了鼓励低能耗建筑的修建，政府还推行了为期5年的低能耗建筑项目，对能源消耗低于规定50%的建筑以资鼓励。挪威也自愿遵循了欧盟建筑能效指令，为提高建筑能效采取了经济与法律手段。
根据丹麦的行动计划，有关公共部门的能源效率的活动被纳入了若干政策方案。公共管理部门被赋予了“先行者”的角色，提高能效的重点在建筑能效。丹麦制定了公共建筑能源消耗在2006年基础上降低10%的目标。国有或国家租赁的建筑都要实行能源标识，并以尽可能节能的方式进行修筑和运营。公共部门还通过节能产品采购实施市场引导。芬兰所有的国家机关都需要制定能效计划，并设定详细的节能目标。建筑用能占公共部门用能的主要来源，约占市级机关单位88%的能耗，计划的能效提升目标定在20%～25%。政府与国有资产管理部门签订了2011～2016年间国有建筑物能源消耗降低6%的强制协议。芬兰还积极调动地方政府的主动性，以补贴机制激励地方政府办公建筑实施能效审计，已取得了良好的效果。截至2011年，有101个地方政府机构加入了能源审计协议。此外，能源证书以及节能信息宣传等也是重要的举措。瑞典的公共部门在制定规则和加强合作两方面并重。瑞典政府根据欧盟能源服务指令列出了6项公共部门的能效举措，要求180个国家机关必须至少选择实施其中的两项。目前，多数机构都推行了2项以上的措施。其中，采纳最为广泛的两项措施为节能产品购买和高能效建筑，能源证书也有少量的应用，其他如金融工具等措施则极少被选用。除国家机关外的公共部门如瑞典的城市和县议会则可以申请补贴，自愿实施能效措施。挪威的公共部门能效职责则主要通过国有企业Enova SF实施。此外，所有城市也被要求起草的气候和能源计划。
国家间合作与未来行动展望。北欧国家之间的能源合作具有悠久的历史和鲜明的特点。北欧能源与气候合作涉及众多领域，例如区域电力市场、天然气和供热合作、可再生能源研发合作等。电力市场合作目前无疑是四国能源合作的重点领域，且已经取得了举世瞩目的成就。20世纪90年代起北欧四国先后进行了电力市场化改革，形成了拥有统一电网系统的北欧电力市场，由北欧输电协统一运营。2012年，北欧电力市场期货交易总量达到337.2太瓦时，相当于该地区电力需求总量的77%。在天然气方面，四国的合作落后于电力，但四国的供给和需求具备较强的互补关系，因而存在巨大的合作潜力。特别是瑞典与丹麦已经形成了紧密的合作关系，两国的天然气输送网络直接相连。北欧能源合作建立了较成熟的合作机制和政治框架，市场融合度高，基础设施建设和跨界交易规模扩展迅速，市场自由化和放松管制，是北欧能源合作的特点及优势。
当前，北欧国家的适应气候变化的努力在很大程度上受到欧盟指导性文件的影响，例如《适应气候变化白皮书:面向一个欧洲的行动框架》以及欧盟波罗地海区域策略。建立波罗的海区域层面的适应战略被定义为一项战略行动（COM, 2009）。北欧国家之间的合作受到欧洲区域发展基金的支持，例如波罗的海区域项目。欧盟成员在制定国家计划时需要将欧盟的总体目标、欧盟指令中提出的措施、其他成员国以及在欧盟层面实施的措施等纳入考虑，并结合本国实际情况制定出相应的计划。欧盟委员会2012年专门提出了能源效率指令，以引导各国制定第三次国家能效行动计划。新生效的欧盟能源效率指令主要包括：制定能源效率义务制度，确保能源分销商和/或指定的零售能源销售公司为达到累计能源终端使用节约目标的责任方；国家住宅和商用建筑（包括公共和私人的）的翻修；公共机构采购高效率的产品、服务、建筑；能源分销商和零售能源销售公司减少每年销售给最终客户能源的义务；促进为最终客户提供成本效益的能源审计；反映最终客户实际能源消耗的个人电表的条款；为消费者提供获取清晰和精确计量和收费信息的途径；提高供暖和制冷系统的效率；保证高效的能量转换、传输和配送。第三次行动计划虽然尚未公布，但可以预期，北欧四国未来的政策方向会与新能效指令密切相关。
对我国环境政策的启示
在全球低碳经济的浪潮中，北欧国家无论在经济发展或是能源利用方面都走了前列。中国正处在快速工业化的发展阶段，作为能源消耗和碳排放大国，面对日益增长的消费需求和严峻的环境问题，绿色发展是我国的必然选择。然而，我国尚处于低碳发展的初期，低碳经济发展的政策机制还有不少空白有待填补和完善。北欧的低碳发展道路具有鲜明的特点，在以下这些方面尤其值得我国借鉴。
第一，以明确的目标与实施规划为导向。不难看出，欧盟的能源效率指令以及其他目标要求对北欧国家的政策起到了越来越重要的正面引导作用。在明确的目标指引下，北欧诸国根据实际情况制定国家行动方案，分阶段有步骤的进行低碳改革。有的国家国内低碳经济基础较好，则制定了超额减排目标，如丹麦。也有的国家实行了相对保守的计划，仅达到欧盟最低要求，如瑞典。由于明确了各阶段的量化目标，如2010年降低能源消耗6.5%，也极大的方便了欧盟委员会和各成员国对行动计划进行检验及修订。
第二，以法规为保障。欧盟以及各成员国均以法规的形式保障了政策执行的效力，且不断对法规进行更新以适应新的形势。各个行动计划以及具体的措施均有充分的法规依据可循。例如第一次和第二次国家行动计划都是以欧盟2006年发表的《能源服务指令》、《能源效率行动计划》等文件为基础制定的。2012年，欧盟又发布了新的能源效率以替代2004年的《推广热电联产指令》以及2006年的《能源服务指令》。针对具体的部门、产品改革，也有相应的规章制度可循，如《建筑能效指令》、《能源相关产品生态设计要求指令》、《能源相关产品能效标识指令》等。
第三，发挥政策的多样化与创新优势。针对不同类型的市场失灵状况，北欧国家实行了多种经济政策工具，包括各种环境税、新能源补贴、能效补贴、排放交易体系、自愿减排协议等。这些政策工具对四国不同发展阶段的环境目标的实现起到不可或缺的支撑及推动作用。从行政指令到市场型政策工具，从强制减排到自愿协议，从古老的碳税到各种新的经济金融手段，调节机制不断完善。各种政策工具相互协调，相互补充，例如对参与排放交易体系的企业进行环境税减免，以补贴政策激励促进自愿减排协议，形成了灵活有效的政策体系。
第四，加强区域及国际合作。北欧国家由于地理和经济关系紧密，具有悠久的区域合作传统，在电力、天然气、能源及环境研究等领域具有广泛的合作。通过相互交流与借鉴，北欧成为了世界上经济与低碳发展最为先进的地区之一。特别是在欧盟的推动下，北欧以及欧盟诸国的合作有了长足发展，欧盟排放交易体系便是区域与国际合作的一个成功的典范。作为欧盟以及OECD等多个国际组织的成员，北欧国家利用其影响力极力推动和倡导国际能源环境协议与政策的实施。
（中国社科院工业经济研究所博士研究生蔺通对本文亦有贡献）
参考文献
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邹亚生、孙佳:《论我国的碳排放权交易市场机制选择》，《国际贸易问题》，2011年第7期，第124～134页。
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NCM,Nordic Co-operation, 2011,http://www.norden.org/en/publications/publications/2010-792.
TemaNord, "The Use of Economic Instruments in Environmental Policy in the Nordic and Baltic Countries 2001-2005," TemaNord Report, 2006.
责 编∕凌肖汉
The Energy Policy System of the Four Nordic Countries and Its Significance for China
Shi Dan Li Yuting
Abstract: Northern Europe is one of the most economically developed regions in the world which pays high attention to environmental protection. Through the long-term development of a green policy system and economic reform, the Nordic countries have garnered a world-leading position in terms of green economic development and energy efficiency. Their achievements made in energy efficiency and low-carbon development is partly attributed to the stage and level of their economic development, but more to their constant innovation and exploration in the policy-making related to energy use and low-carbon development. As representative countries of low-carbon and efficient development, they have continuously set new targets for higher energy efficiency and faster low-carbon development. Their ideas, experience and innovation in green development are particularly worth China's learning.
Keywords: low-carbon economy, energy policy, green revolution, energy conservation and emissions reduction, tax policy
史丹，中国社会科学院工业经济研究所党委书记、副所长、博导，国家能源委员会专家咨询委员会委员。研究方向为能源经济、产业发展与产业政策。主要著作有《中国能源工业市场化改革报告》、《中国能源供应体系》、《中国能源安全国际环境》等。李玉婷，中国社科院研究生院博士研究生。
