农民未分享土地增值带来的收益。市场具有不确定性，难以反映出被征收土地的实际价值，现行的征地补偿测算方法又无法体现土地的稀缺性和土地的潜在利用价值，土地补偿费和安置补助费按照被征收前三年的平均年产值计算，被征收后的土地按原用途补偿，失地农民能明确获得的补偿只有地上附着物及青苗补偿费。各地的村集体截留征地补偿的现象时有发生，主要表现在土地补偿费和安置补助费，这部分费用应用于发展生产、促进就业、增加农民福利，实际上却经常作为农村集体经济组织的日常开支或是被村干部贪污挪用。农民上访最集中的问题是征地补偿的问题，违规截留征地补偿的行为是对农民利益的直接剥夺。
现行土地征收增值收益分配问题产生的原因
现行制度的缺陷。从现行《土地管理法》可以看出，征地补偿费不因土地用途发生变化而改变，征地补偿标准太低，并且没有对增值收益分配作出制度性安排。集体土地所有权主体分为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，其财产分别由乡镇人民政府、村民委员会和村民小组经营、管理，而乡镇人民政府属于基层政权，村民委员会属于政治性的自治组织，如果将乡镇人民政府或村民委员会规定为集体土地所有权主体，即所谓的“农民集体”，与现有法律规定不符。
行政救济是土地征收纠纷解决的重要渠道，目前的行政救济是一种行政主导的模式。土地征收是政府的行政行为，《行政复议法》和《行政诉讼法》必须作出明确规定，如被征收人可以对有关行政机关的征收行为进行复议审查；对于不符合法定征收条件或程序的，被征收人可以通过法院申请撤销该征收行为并补偿损失。事实上，被征收人的救济权并没有得到充分地保护，其只有申请行政复议，而没有提起行政诉讼的权利，这就排除了司法机关在征地纠纷中的作用，不利于对集体和农民个人利益的保护。行政复议作为一种行政体制内部的审查，缺乏一定的监督和纠正机制，具有浓厚的行政色彩。③当出现土地征收问题时，土地补偿收益应归集体所有以及具体归哪一集体所有，还是归失地农民所有，法律没有明确规定，在出现纠纷后，法律也没有给予农民有效的救济权利。
表1：2013年全国土地出让金排行榜（市本级）
土地财政的利益驱动。随着城镇化进程的加快，地方政府出让土地的行为有增无减。地方政府对农民集体土地享有征地权，对于土地一级市场的垄断，可以最大限度地推进城镇化进程。在很多地方，政府运用手中的行政权力对土地进行征收后，再进行招拍挂，土地的价格会翻几番，详见表1。
从表1中可以看出，各地土地出让金收入总量大，呈现快速增长的态势。政府既可能发挥维护社会公平的作用，也可能导致不公平的产生和蔓延。可见，我国现阶段存在的分配不公相当程度上是由政府的“寻租”、“错位”、“越位”导致的。④
完善土地征收增值收益分配机制的对策
确定土地增值收益的归属。一部分国内学者认为，农地用途改变带来的土地增值主要是土地用途的转变以及国家对基础设施和公共设施改善带来的，据此主张土地增值收益归于国家所有。“土地涨价”有两种类型：土地用途转变所产生的增值和建设用地自身的涨价。前者具有必然性，后者则可能涨价，也可能跌价。土地征收形成的增值收益，可以有效解决城市基础设施建设的资金问题，带动土地的增值。我国目前实行的分配模式实质是“涨价归公”，即充分补偿失地农民和集体后，剩余部分归于国家。土地涨价的收益由国家和集体土地所有者、使用者共同分享，一定程度上体现了公私兼顾。
在土地征收制度中，补偿问题是最核心的问题。国家在社会转型的过程中需要保障安全、秩序和自由，要求公民忍受各种牺牲行为，而这种牺牲行为必须公平合理。为了保护个人利益，补偿因征地行为带来的人身和财产上的损失，应当对特定人给予公平合理的补偿，从而实现公共利益与个人利益的平衡。一些国内学者认为，农民集体和农民应拥有完整的物权，土地对于农民的保障作用是任何物质所不能替代的。笔者认为，“涨价归公”是符合我国目前国情的。城市规模的扩大使得地方政府不得不对城市郊区的农地进行征收，征收的土地是按照原有用途补偿给集体和农民，而地方政府又将征收来的土地进行招拍挂，形成了土地增值收益。就全国来看，从事农业生产的偏远地区农民占到了总数的90%以上，受到区位因素的影响，他们可能未来几十年都很难涉及土地的征收，而涉及的少数农民却在为争取更多的利益不断与政府进行博弈。在一些城市的征地过程中，城郊农民和城中村农民获得的各项补偿已经远远超出了土地原用途给他们带来的收益，这些补偿无疑是巨大的，如果盲目主张“涨价归私”则会加剧农民的两极分化。
“涨价归公”在发挥它应有作用的同时也产生了一些问题：许多地方政府为了追求GDP的增加以及城市建设所需要的资金，不惜大量出让土地，不对产业结构进行调整。分配过程中缺乏规范与监督机制，容易造成资源、资金的浪费，也容易诱发腐败，形成腐败的“温床”。在农村家庭中，年长者会留在农村务农赚取收入，他们的子女会进城务工挣钱，便形成了务农收入和务工收入，一旦农民失去土地，这样的农村家庭就失去了务农的收入。对于很多失地农民，在土地被征收后，他们会在相当长的时间里过上较以往富裕的生活，但从长远看，失去土地的他们由于受到自身条件的局限，很难有稳定的收入。
完善土地征收增值收益分配机制的具体措施。在法律秩序内，我国现有的土地制度具有现实意义，虽然产生了一些问题，但不可否认的是，城镇化事业之所以取得巨大成就，与独特的土地制度是分不开的。在土地征收过程中，国家以土地所有者身份取得土地出让金和税费，集体和农民得到征地补偿收入。至于国家、集体和农民个人的分配比例，应根据经济发展程度不断做出调整，但必须保证土地增值收益的使用向农村倾斜，保证农村土地的开发和农村基础设施的建设。
第一，进一步明确集体土地所有权主体。虽然中央明确提出允许农村集体经营性建设用地入市流转，但农村土地市场化面临着集体土地所有权主体虚置多元等诸多问题。在我国，“农民集体”有时指乡镇农民集体、有时指村农民集体，有时又指村民小组农民集体，这是由于历史上“三级所有、队为基础”的集体所有制结构造成的。可以预见的是，如果不进一步明确集体土地所有权主体，不对农民集体进行限制的话，农民集体会加大对农民个人利益的侵害。
乡镇农民集体土地通常由乡镇人民政府管理，而乡镇人民政府常常凭借其行政权力侵害村、组农民集体的土地；此外，乡镇农民集体将大部分土地分给了村、组农民集体，仅仅保留了少部分的建设用地。从现实角度来看，乡镇农民集体已没有作为农民集体的必要，其土地可以被征收为国有土地。对于村、组农民集体，部分学者认为，村农民集体的组织形式更为健全，主要表现在村民委员会和村党支部的设置；还有部分学者认为，村民小组与农民的关系更为密切，更符合农民的一般认识。笔者建议，取消乡镇农民集体作为农民集体的资格，同时将村民小组并入村农民集体，形成统一的集体土地所有权主体，这样既有利于发挥村民委员会和村党支部的指导监督作用，也有利于保障村民小组成员的土地收益权。
第二，进一步明确集体成员资格和成员权。自然人取得集体成员资格大致有三种，即出生、婚姻以及集体成员同意；而自然人丧失集体成员资格也有三种，即死亡、婚姻以及身份非农化。在对集体成员资格认定过程中，应当充分考虑当地风俗民情，也应当充分尊重当事人的意思。子女出生后，当然地取得了集体成员资格，若父母离异，子女选择跟随父母一方生活，则该成员资格丧失，同时取得跟随一方所在集体的成员资格；男女双方缔结婚姻关系，一般来说，女方申请后取得男方所在集体的成员资格，那么原有资格丧失，还有一种情况为上门女婿，资格取得的原理仍相同；身份非农化是说农民在城市工作、生活，符合一定条件后取得城市户籍，其集体成员资格随之丧失。
对于集体成员权，《物权法》并没有作出详细规定。成员权大致应包括以下内容：决议权，主要是指对集体重大事项的决议权。如对土地补偿费用的使用、分配的决定权。监督权，这是集体成员对集体重大事项的执行实施民主监督的权利。如集体成员要求本集体公开财务状况的权利。自益权，主要是指对集体财产的利用权和请求分配集体财产的权利。如集体成员可以利用集体修建的公路等公共设施，可以请求分配因土地征收带来的土地补偿费用。救济权，主要就是针对侵害农民集体利益的行为，集体成员有权请求行政救济或者司法救济。
第三，保证分配程序的正义。土地增值收益分配程序的正义直接影响分配结果的公平。农民在土地征收补偿的标准、数额等问题上几乎没有谈判的权利，地方政府更多地与农民集体交涉。集体成员应当共同表决通过土地补偿分配的决议，这也是集体成员行使决议权和自益权的表现。在征地纠纷解决的途径方面，可以将土地补偿分配纠纷纳入司法管辖的范围，当被征地的集体成员对行政裁决不满时，可以对该行政裁决提起司法救济，这样既能保证行政效率，也能节约司法资源，最大限度地保证集体成员的合法利益。
第四，设立专项基金，保障偏远地区农民和代际分配正义。有序的市场固然可以形成较高的效率，但无法自动形成公平的分配，这就要求强化国家与地方政府的责任。一方面，涉及土地征收的农民占全国农民总数的不到10%，征地纠纷主要涉及这部分农民，他们的利益诉求往往得到关注，况且这部分农民的主要收入已不在依靠土地，而是来自第二、三产业。这部分农民与偏远地区的农民就形成了高度的分化，有必要设立专项基金来保障区域之间的公平，中央可以设立全国性的专项基金，地方政府也可以设立本区域内的专项基金。另一方面，过度的土地征收实则是对土地收益的“透支”，势必会影响后代对土地的利用。如果地方政府大量征收土地的行为无法实现收益的均衡与共享，设立专项基金以保障代际分配正义就显得十分迫切。
（作者分别为中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，中国地质大学（武汉）公共管理学院硕士研究生）
【注释】
①廖洪乐：《中国农村土地制度六十年—回顾与展望》，北京：中国财政经济出版社，2008年，第15页。
②贺雪峰：《地权变革的真相与谬误》，北京：东方出版社，2013年，第6页。
③茆荣华：《我国农村集体土地流转制度研究》，北京大学出版社，2010年，第85~86页。
④刘国臻：“论我国土地征收收益分配制度改革”，《法学论坛》，2012年第1期。
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