企业劳动争议调解委员会制度（即企业调解）是我国劳动争议调解制度立法的重点。我国的劳动争议调解制度之所以没有发挥出应有的作用，其原因正是在于企业调解制度存在着重大的缺陷。企业调解应坚持在现有制度的基础上加以完善还是予以废弃，是目前争议的焦点。人力资源和社会保障部于2009年出台了《关于进一步做好劳动人事争议调解仲裁工作的通知》，其中采用的是继续加强和完善企业劳动争议调解委员会制度建设的观点。然而，笔者认为，由于企业劳动争议调解委员会制度本身存在着不可克服的缺陷，对其小修小补已无济于事，应当对企业调解制度予以全面的制度重构。
对现行企业劳动争议调解委员会制度的批判性分析
我国企业劳动争议调解委员会的组建率普遍不高。首先，对于我国数量众多的中小企业而言，基本不具备设立企业内劳动争议调解委员会的条件。我国在立法上对于小微企业的劳动争议调解委员会的组建并没有提出强制性要求，同时企业本身也缺乏设立劳动争议调解委员会的主动性和积极性。其次，从近几年我国的实践情况看，根据全国总工会研究室公布的近几年工会组织和工会工作发展状况统计公报（中国工运）数据显示，即便是那些有条件设立劳动争议调解委员会的大中型企业，企业劳动争议委员会的组建率也并不高，占全国企事业单位工会的比率不到45%。2010年，全国基层企事业单位建立劳动争议调解委员会数是51.7万个，占全国企事业工会的比率是29.3%；2011年是66万个，占全国企事业工会的比率是32.9%；2012年是85.8万个，占全国企事业工会的比率是42.8%。③可见，总体来讲，占我国企业多数的中小企业内部并没有设立企业劳动争议调解委员会，大中型企业内劳动争议调解委员会的组建率也不高。
企业内劳动争议调解组织的调解成功率低。从实施效果看，劳动者普遍缺乏对企业调解委员会的信任，企业内劳动争议调解组织的调解成功率低。根据《中国劳动统计年鉴》资料显示，从2010年到2013年，劳动争议案件的数量逐年递增，但劳动者选择企业调解委员会调解的案件数量却在逐年减少，企业劳动争议调解委员会受理案件占全国劳动争议受理案件比例总体呈下降趋势，从2009年的40.3%下降到2012年的38.5%。同时，从2009年到2012年，企业劳动争议调解委员会成功调解案件数占受理案件数的比例平均在38.3%，可见，企业内调解成功率较低。④
劳动者之所以不愿意选择信任企业内劳动者争议调解组织，其原因在于企业内劳动争议机构的设置不符合国际通行的“三方原则”。“私法自治”和“第三方介入”是调解制度最重要的两大原则，但在企业劳动争议委员会中，职工代表是属于劳动者阵营的，企业代表则由用人单位推荐的人担任，双方都不具有独立第三方的立场。“任何人不得做自己案件的法官”是一项保证程序正义的基本原则，但是劳动争议调解委员会只是企业内部的一个附属机构，委员会成员都是被用人单位管理着的员工，难以保证其意思自治。例如，德国最终没有采纳劳资纠纷需要经过企业劳动争议调解委员会处理这个制度设计，其原因就是在于企业内调解委员会和企业之间盘根错节的关系使其无法保持中立。
对企业劳动争议调解委员会制度的重构思路
思路一：在企业内部，将企业劳动争议调解委员会改组为企业内劳资纠纷协商平台。鉴于我国企业劳动争议调解机构不具有独立的第三方调解者身份，其真实身份是企业内劳方和资方的代言机构，因此在现有劳动争议调解委员会的组建基础上，将其改建为企业内劳资协商机构，作为企业内集体协商平台，是一个符合我国现实国情的最佳选择。可以考虑将其更名为企业劳动关系协调（或协商）委员会。协商是仅涉及到双方主体的行为，因而不需要第三方介入。企业劳动关系协调委员会的机构设置，可以由职工代表和企业代表按一定比例组成，可以考虑由企业工会组织具体负责该协商机构的运作事项。
自主协商的前提是主体平等，要克服劳动者在协商中的弱势地位，就需要劳动者团结起来，行使集体谈判权。在我国，要使企业内劳资纠纷协商机制发挥其真正的作用，提高劳动者在劳动条件、工资待遇等方面的发言权，一个无法回避的现实问题是：在工会的组建和职能等制度建设方面必须进行相应的改革。对此，笔者提出以下几点改革的建议与思考：
第一，在工会的组建上，突破现行的一元化制度束缚。工会是私法人，对于私法人的设立，各国的普遍原则是准则主义。也就是说，只要私法人符合设立的相应条件，国家就应该准予设立并给予登记，而不需要国家对此行使审核权。我国目前的工会组建是自上而下的，全国总工会领导着全国各级工会组织，下级工会组织的设立或者撤销都必须经过上级工会的批准，这种一元化的模式导致工会在基层的职能弱化，甚至流于形式。我国很多地方民间NGO工会组织的形成正是根源于此。比如，浙江义乌因为有大量的外来务工，久而久之形成了所谓的“定远帮”、“开化帮”这种“老乡团”性质的自力救济维权组织，这种草根的民工维权组织的存在恰恰说明了我国工会在组织职能覆盖上的缺陷。劳动者的自由结社权是核心劳动标准的基石，国际劳工组织通过的《结社自由与保护组织权公约》（第87号公约）和《组织权与集体谈判权公约》（第98号公约），特别强调了对工人自由结社权的保护。公民的权利理应由公民或公民自治组织行使，立法应给予其充分的制度保障，这符合我国依法治国的目标和要求。
第二，明确将“维护职工权益”作为工会的唯一职能。我国《工会法》所构建的工会，是以我国和谐劳动关系为基础的“党委领导、政府负责、各方支持、工会运作、职工参与”的社会化维权模式。而我国《劳动法》规定的是：“工会代表和维护劳动者的合法权益，依法独立自主地开展活动。”可见，我国立法上对工会职能的规定存在冲突。台湾学者黄越钦先生认为：工会是由劳动者为劳动条件之维持与改善以及经济地位向上之目的，依民主原则所组织的永久性团体。⑤大部分市场经济国家认为，工会是受雇人的团体，是职业团体。我国的工会在现实中存在明显的行政化特点，这与工会的社会团体身份与使命是相违背的。因此，“去行政化”并且将“维护劳动者权益”界定为工会的唯一职能，是我国立法（尤其是《工会法》）需要明确的。
第三，工会应突破“单位工会”或“企业工会”的思维定势，朝社会化、行业化方向发展。随着我国市场经济的不断推进和公民法治意识的不断增强，市民社会阶层已经逐步形成，劳动者已经不仅仅是“单位人”，更是社会公民，工会的发展自然也应当与时俱进。实践中，一些地区已经探索出“社区工会”、企业间联合工会等新型工会组织形式，这些社区工会或联合工会可以避免企业工会在经费上、组织上受制于企业行政控制，在劳动者与用人单位发生劳动争议时保持中立，真正站在劳动者一方，从而使集体合同发挥切实的作用，落实劳动者的集体谈判权。
思路二：在企业外部，由独立的“第三方机构”依据“三方原则”设置独立于企业的劳动争议调解委员会。独立于企业的劳动争议调解组织的设置，应遵循调解制度“第三方主持下的私法自治”的原则，是否存在一个完全中立、专业、有威望的第三方也是调解制度区别于和解制度的关键因素。从国际视野看，世界上大多数国家、地区的劳动争议调解委员会都是独立于企业的，由独立第三方机构来负责。在英国，劳动争议调解机构是劳动咨询调解仲裁机构，其内部最高机构是指导委员会，由12名成员组成，分别来自劳方（雇员与工会）、资方（雇主）、学术界和法律界（原则上各3名）。指导委员会成员由英国工贸部任命。⑥台湾地区的劳动争议调解委员会设委员3名或5名，由劳资双方各选定1人，主管机关指派1人或3人，调解委员会主席由主管机关所指派之委员中的1人担任。
基于中国的现实情况，笔者认为企业外调解机构可以有以下两种构建模式：第一，政府职能部门主导的行政调解模式。由政府主导，在现行劳动争议仲裁委员会的制度建设基础上将其改建为劳动争议的调解机构。由于我国目前的劳动争议仲裁具有行政性、强制性、前置性等特点，由劳动仲裁委员会所作出的劳动争议仲裁裁决实际上是体现了劳动行政主管部门意思表示的行政裁决，⑦这有悖于仲裁制度中立性和社会性的本质，使我国的劳动争议仲裁委员会实质上成为一个政府主导设立的劳动争议调解机构。
我国应设置由政府职能部门主导的劳动争议调解委员会，在人员构成上由劳动者代表、企业代表和政府代表三方代表组成，必要时也可以由调解机构委托社会上具有劳动争议仲裁专业知识的社会人士参加，从而保证其调解的专业性。比如，台湾地区的劳资争议之调解，由直辖市或县（市）主管机关于接到当事人申请调解或依职权交付调解之日起7日内，组成劳资争议调解委员会处理之。
劳动争议调解机构可以设置在区一级的政府机构内，由劳动行政主管部门来主管。这种由政府职能部门主导的调解模式能够实现机构的全面覆盖，能更好地保证当事人的意思自由，尤其对于大量的非公企业的劳动者来说，由政府出面充当中间人，可以很好地克服其弱势群体的心理劣势。政府调解作为政府提供的公共产品，理应是免费的，当事人解决争议可以实现零成本、零负担。综上所述，在我国，建立由政府职能部门主导的、具有社会化特征的劳动争议调解制度无论从理论层面还是从实践层面都是最行之有效的做法。
第二，由工会主导的区域性劳动争议调解模式。除了由政府职能部门主导的企业外劳动争议调解组织，区域性劳动争议调解组织也是我国在实践中可以考虑的一项制度设计。《行业性劳动争议调解试行办法》规定：市、县（区）、乡镇（街道）应当建立区域性劳动争议调解委员会，其成员可由同级工会、劳动保障部门（或乡镇人民政府、街道办事处）、司法等部门的代表组成。
区域性劳动争议调解组织因为摆脱了企业内部束缚，作为企业外部的一种组织，其具有天然的独立性和中立性，所以亦能很好地充当第三方的角色。从实际实施效果看，企事业单位劳动争议调解委员会只有大约23%的成功调解率，而全国区域性、行业性劳动争议调解组织调解劳动争议的成功调解率基本上在80%以上⑧。2005年全国设立的区域性、行业性劳动争议调解组织总数8891个，2010年增加到1.5万个，2012年更是达到了2.5万个⑨。全国各地方近几年纷纷组建了乡镇企业工会、行业协会和工会以及园区工会，这些组织的设立为开展区域性、行业性劳动争议调解组织的组建工作提供了机构保障。
可见，区域性劳动争议调解组织是替代企业劳动争议调解委员会的另一种理想的路径选择。我国目前关于区域性劳动争议调解组织的立法主要体现为大量零散的部、省、市级行政性文件，立法层次不高。因此，我国有必要在全国范围内明确区域性劳动争议调解组织的组建、具体的工作职责以及工作的程序等，当务之急是制定统一的立法。
（作者单位：常州工学院人文社科学院；本文系常州工学院2011年校级科研基金项目“常州市小微企业劳资纠纷调解机制研究”阶段性成果，项目编号：YN1147）
【注释】
①《中国劳动统计年鉴2012～2013》，中国统计出版社（比例数据由笔者根据年鉴数据计算所得）。
②李佳：“我国劳动争议调解制度的价值考量与构建”，《中共山西省委党校学报》，2011年6月，第80页。
③⑨全国总工会研究室：“2008～2012年工会组织和工会工作发展状况统计公报”，《中国工运》。
④《中国劳动统计年鉴2010～2013》，中国统计出版社（比例数据由笔者根据年鉴数据计算所得）。
⑤黄越钦：《劳动法新论》，北京：中国政法大学出版社，2003年，第259页。
⑥王天玉：“借鉴与整合：从英国ACAS看我国劳动争议调解制度改革”，《中国劳动关系学报》，2008年2月第22卷第1期，第79页。
⑦孙德强：“劳动争议调解制度的进步、缺陷及其完善”，《中国劳动关系学报》，2008年8月第22卷第4期，第39页。
⑧尹明生：“区域性、行业性劳动争议调解制度研究”，《中国劳动关系学报》，2012年第3期，第26页。
责编 / 于岩（实习）
