【摘要】乡村公共事务治理的核心是农民如何达成有效和稳定的合作。新中国成立以来，乡村公共事务治理领域的农民合作方式从人民公社时期的强制合作转变为税费改革后的自愿合作。乡村治理结构的变迁，使基层村社组织丧失了组织农民的能力，由此导致的农民合作困境，是乡村治理问题的症结。摆脱农民合作困境的三种改革思路——市场化、自组织和再集权——在实践中都困难重重，其根源在于小农经济国情条件的制约、农民合作资源的流失以及农村领导力的匮乏。加强基层组织能力建设、积极发展农民合作组织、加大公共财政的支持力度、激励相容机制建设以及法治和文化建设是乡村治理摆脱困境、走向良治的基本取向。
【关键词】乡村治理 农田水利 公共事务 农村改革 农民合作
【中图分类号】D422 【文献标识码】A
乡村治理主要是要解决农村公共事务的有效供给和良好秩序，其关键是解决农民合作的问题。计划经济时代的大集体时期，农民被组织在人民公社体制之下，在国家政权的直接干预之下实现了强制性合作。改革开放以来，从分田到户到税费改革前，随着国家权威从基层的逐步淡出，农民的合作演化为半强制的合作，其纽带依靠村社集体的权威、“两工”制度等安排。税费改革后，随着村社集体权威的瓦解，在“一事一议”的制度框架下，农民的合作走向基于自愿的合作。灌溉是农村典型的公共事务，对于观察中国的乡村治理具有重大的意义。本文以农田水利为例，透视中国乡村治理面临的困境、历史背景、产生原因及未来出路。
中国乡村公共事务治理面临的困境
改革开放以来，中国农村发生了巨大的变化。农民的生活得到了显著的改善，农民人均纯收入从1978年的133.6元增加到2013年的8895.9元，增加了65倍之多；农业的发展取得了巨大的成就，粮食产量从1978年的30476.5万吨增加到2014年的60710万吨，①增长了近一倍。在“三农”问题得到缓解的同时，乡村治理面临着严峻的挑战，突出表现在五个方面：第一，与二三产业相比，农业生产比较收益低下；第二，青壮年劳动力和高素质劳动力外流，农村精英流失；第三，多数村庄财政困难，自我造血能力差；第四，村级组织涣散，组织能力低下；第五，留守农民原子化程度较高，合作能力较弱。总体来看，随着中国经济社会的深刻转型和全面变革，中国乡村公共事务的治理陷入了多重困境。
以农田水利为例，由于传统带有强制力的农户合作模式的瓦解，水库泵站等大中型灌溉设施运转困难，越来越多的农户选择了以打井、挖堰为代表的小微水利。根据水利部提供的数据，全国灌溉机井数量已经从2003年的470.94万眼增加到2011年的507.90万眼。②根据清华大学中国农村研究院2014年的农村抽样调查结果，采用机器抽水、打井和水渠灌溉的农户比例各占1/3，机器抽水和打井灌溉已经成为农户主要的灌溉方式。③小微水利遍地开花，带来的严重后果在于：第一，农民负担成本高。由于农户大量购置灌溉设备、打井和负担电费等支出，按每亩农民负担的灌溉成本计算，小微水利的成本是传统大中水利的十倍至数十倍。④第二，抗旱能力差。大中型水利设施废弛，小微水利只能应对平常年份的灌溉需求，无法满足干旱年份的抗旱要求，平常年份对打井、挖堰等小微水利的依赖，导致灌溉体系抗旱能力不断下降并形成恶性循环，近年来频繁爆发的农业旱情实际上是这一矛盾的体现。第三，生态环境恶化。打井数量的急剧增长造成了对地下水的掠夺性超采，导致了世界最大的地下水漏斗区已在华北形成，使华北地区生态恶化，出现了地面沉降、含水层疏干、湿地湖泊干涸、海水入侵等一系列生态环境问题。第四，农村合作困境加剧。由于灌溉的独立性迅速增强，进一步削弱了农户之间的联系，农民参与农村集体设施建设和维护的积极性下降。清华大学中国农村研究院2012年农村调查数据显示：68.8%的调查村灌溉设施老化失修、带病运行，68.3%的农户表示他们几乎没有参加过集体水利工程设施建设和维护工作。
新中国成立以来中国乡村治理的变迁——历史视角的分析
根据中国乡村治理结构的嬗变，可以将新中国成立以来的乡村治理分为三个阶段。第一阶段是1949年到1981年，即人民公社的形成和维持阶段；第二阶段是1982年到2002年，即分田到户与乡政村治的形成阶段；第三阶段是2003年至目前，即农村税费改革以来。这三个阶段乡村治理的结构和特征发生了巨大变化，对农户的水利合作行为产生了深刻影响。
1949～1981年：人民公社的形成和维持阶段。研究乡村治理不能脱离新中国在一穷二白基础上进行现代化建设的历史背景。1949年新中国成立以后，为了在险恶的外部环境中求得生存，新中国迫切需要尽快实现工业化，特别是重工业化。新中国为了加快实现工业化，内生性的原始积累成为必然，这样就需要通过工农业产品的剪刀差和农业税的征收源源不断地从农业部门汲取资源哺育工业。在完备的国民工业体系建立之前，在工业有能力反哺农业的条件成熟之前，在不引起政治内卷化的前提下，人民公社制度是我国在一穷二白基础上进行工业化的制度保障。⑤
人民公社制度作为政社合一、高度集权的治理结构是典型的科层结构。人民公社既是国家的一级政权机构，又是一个集体经济组织；既接受上级政府发布的命令和指示，也给大队和生产队发布命令和指示。⑥人民公社将政府的科层结构一直延伸至生产队，并负责为国家征收农业税。在“三级所有、队为基础”的人民公社时期，人民公社与大队的关系是命令与服从的关系。生产队就像一个集体企业，生产资料归集体所有，农民干活挣工分，工分的数量决定年终的分配，生产队与农民的关系是一种强关系。
在这一时期，人民公社改变了旧中国农民“一盘散沙”的状态，依靠政治动员把农民组织起来兴建水利设施，实现了农民的强制合作，完成了农村基层社会的重建。人民公社时期，灌溉所需的水库、泵站、塘坝、沟渠等水利设施——农村基本公共物品，由各级政府（包括公社）提供。这一时期是中国大规模的水利建设时期，奠定了水利基础设施的基础。到1976年，中国共建成大小水库8万多座⑦，农田灌溉面积从1949年的1593万公顷增加到1980年的4489万公顷⑧。尽管人民公社在提高农业劳动生产率方面是低效的，但是在农田灌溉水利设施等农村基本公共物品的供给方面，则是相当成功的。从合作规模的角度来看，这个时期的农田水利大中小一盘棋，其基本生产单元是人民公社，可以认为是“大水利”时期。
1982～2002年：分田到户与乡政村治的形成阶段。20世纪70年代末期，家庭联产承包责任制登上了历史的舞台。农业生产单元由集体性质的生产队转变为私营性质的家庭，极大地解放了生产力。随着人民公社的解体，乡政府作为国家的政权组织恢复，每个村成立了自治性质的村民委员会和村民小组，乡政村治的治理结构初步形成。⑨虽然在法律上乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导、监督与被监督、协助与被协助的关系，但实践中乡镇政府与村民委员会一定程度上还有合作关系、甚至冲突关系。⑩村民委员会作为自治组织，村干部具有代理人与当家人的双重角色，⑪村干部一方面代理乡镇政府向农民征收税费，另一方面代表农民的利益、反映农民的诉求。乡镇政府与村民委员会改变了过去人民公社与大队的命令服从关系，村民委员会与村民小组不再是大队与生产队的上下级关系，村民小组与农户也不再是生产队与社员的管理与被管理的关系。
乡镇政府作为单一制国家中最低一级政府，肩负着从中央到地方各级政府与村的沟通。由于乡镇政府与农户之间的信息不对称，面对农业剩余较少的大量小农，乡镇政府不得不依赖村干部从农户中征收税费。村干部获得的激励是额外向农户强行摊派税费、捞取个人好处的行为得到乡政府的默许。这样导致农民负担增大，苦不堪言，部分农民会去县乡政府上访。县乡政府为了不打击村干部协税的积极性，一般对村干部的行为采取睁一只眼闭一只眼的默许态度。20世纪90年代，在县乡村三级形成了利益共同体，⑫农民负担沉重，农村社会凋敝，干群关系紧张。正是在此背景下，2000年，李昌平给朱镕基总理写信述说“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。
在这一时期，包含农村义务工和劳动积累工的“两工”制度形成，村民有义务参加集体劳动，村委会还能有一定的权威和能力组织农民兴修水利设施，灌溉事务基本得到保证。到2004年，我国农田灌溉面积进一步增加到5625万公顷。农民参与水利设施的修建是一种半强制合作。同时，由于这一时期国家财政能力的不足、对农田水利投入的忽视，很多大中型灌区采取了以自负盈亏为导向的市场化改革。罗兴佐认为：“国家介入与农民合作是农田水利有效供给的前提，当前市场化取向的水利体制改革之所以陷入困境并导致农田水利建设的衰退，其中最重要的原因是国家的退出及农民合作的瓦解。”⑬事实上，国家介入实现了农民的强制合作。这个时期的农田水利问题开始显现，本质上是：“传统的以人民公社体制为基础的大型水利设施与目前建立在市场经济条件下的农户承包制经济模式存在着严重的不适应”。⑭从合作规模的角度来看，这个时期的合作规模是村组，可以认为是从“大水利”向“中小水利”演变的时期。
2003年至今，即农村税费改革以来。2000年，国家启动农村税费改革的试点工作。⑮2003年，农村税费改革全面推进，⑯农村“两工”制度被取消，取而代之的是“一事一议”酬劳制。2006年，我国全面取消农业税，(17)延续了两千多年的“皇粮国税”退出了历史舞台，中国进入了工业反哺农业的新阶段。在农业税费征缴时代，乡镇干部和村干部之间既是利益共同体的关系，也是情感共同体的关系。但是税费改革以来，双方的“亲密”关系迅速解体，乡镇政权和村级组织之间的关系加速重构。(18)在这一时期，村民小组逐渐衰落并瓦解，村民委员会与农户的关系进一步弱化，农村青壮年劳动力大量外流，农户的原子化状态凸显。
尽管农村税费改革解决了农村一直以来存在的乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派问题，缓解了干群矛盾，帮助政府重新赢得了农民的信任和支持，但是改革也产生了一些新的问题。一方面，税费改革后，村级组织变得涣散；另一方面，税费改革过程中对于部分农民的历史欠账一笔勾销，在很大程度上打击了那些守信用、按时交纳税费、从不欠账的农民。贺雪峰等人的调查表明：“这种不分缘由地禁止‘清欠’搞乱了农民基本的权利义务关系，从此使任何自下而上的收费不再可能：农民人人都计划搭便车。”(19)
农村税费改革后，由于“两工”的取消，村民小组的衰落和瓦解，村委会很难再像过去那样把农民组织起来兴修农田水利设施。尽管农村实行了“一事一议”的筹资筹劳制，但是组织农民开会难、讨论决议难、决定执行难的局面困扰着绝大多数村庄。由于农民没有了强制合作的组织基础，以村社为基本组织单元搞农田水利变得日益困难，越来越多的农民选择自己打井、挖堰、购置灌溉设施等单干的方式解决灌溉需求。从合作规模的角度来看，这个时期的水利合作规模是几家农户甚至单家独户，可以认为是由“中小水利”转向“小微水利”的时期。
应对中国乡村治理困境的三种思路
分田到户后，人民公社时期的全能主义政府退出了历史舞台，农民实现了第一次单干；“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”，这一次单干极大地释放了农民的活力，提高了农业生产率，增加了粮食产量。农村税费改革后，随着“两工”制度的取消，农民卸掉了对集体和公益事业的责任和义务，村级组织对农民不再有强制力，农民实现了第二次单干；这一次单干使得农田水利等农村基本公共物品无法得到有效的供给，损害了农业生产力，增加了农民的生产成本。改革者的设计理念本来是统一经营和分散经营的“双层经营”，“统分结合”本来是“统”与“分”的结合，但实际的状态演变为“一分到底”“一分了之”，村集体丧失了组织农民统一行动的能力，由于农民合作困境导致的乡村治理问题越来越突出。作为对农民合作困境的响应，理论和实践中出现了市场化、自组织和再集权这三种解决思路。
市场化改革。改革开放以来，市场化改革逐步渗透到社会的各个领域，甚至一度被视为解决一切问题的“灵丹妙药”。农田水利领域也不例外，当国家意识到农田水利系统运作效率低下、财政负担沉重时，市场化改革进入到决策者的视野。1983年，“加强经营管理，讲究经济效益”(20)成为水利工作的方针。在乡镇政府和村级组织退出农田水利的组织和管理后，农田水利的市场化改革被人们所关注，以租赁、承包、拍卖为代表的农村基层水利改革在20世纪90年代轰轰烈烈展开。人们寄希望于通过市场供给农田水利，然而实践证明，在绝大多数农村，市场化供给农田水利的改革思路是行不通的。一方面，农户过于分散，在缺乏有效组织的情况下，大中型水利设施无法与单个的小农进行有效对接，其与个体农户的交易成本高昂，市场化供水的思路实际上无法操作；另一方面，大中型水利具有一定的自然垄断性，商业化运行后水费不断上涨，导致农民难以负担。这一局面导致越来越多的农户放弃依赖大中型水利设施，转而自己独立解决灌溉问题，部分农户甚至出于赌气的心理，不计代价打“怄气”井、挖“怄气”堰等小型水利设施。(21)虽然国家投入大量资金修建并维护大中型水利设施，但是由于农户对大中型水利设施的依赖性不断下降，实践中的普遍情况是大中型水利设施使用效率比较低，经营困难，不能正常运转。
发展农民合作组织。20世纪80年代人民公社解体后，村民自治不断发展，各种类型的合作组织不断涌现，包括供销合作社、农民专业合作社、农民用水户协会等类型的农民合作组织。其中农民用水户协会是组织农民进行农田水利设施的建设、维护和管理的合作组织。1995年，在世界银行项目的支持下，农民用水户协会被引入中国，并逐渐获得了政府认可。2005年，水利部、国家发展和改革委员会、民政部联合发布了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，农民用水户协会被寄希望于把农民组织起来，在互助合作的基础上改善农田水利有人用、没人管的严峻形势。2007年中央“一号文件”提出：“引导农民开展直接受益的农田水利工程建设，推广农民用水户参与灌溉管理的有效做法。”2010年，全国范围内农民用水户协会已达5.2万多家。但是，实践过程中，由于农民用水户协会缺少强制性，无法制止搭便车行为，最终导致多数协会不能发挥作用，流于形式。本质上，农民用水户协会并非一种内生的制度，而是一种行政力量推动下建构的制度，这种建构的制度在中国很多的乡村“水土不服”。(22)农民用水户协会的正常运转要求农民有较强的合作意识，但这是当下中国农民最欠缺的。可见，作为自主治理改革思路的农民用水户协会改革并不成功。
重塑乡村政权组织。由于市场化改革和农村合作组织的改革思路在现实中都遇到了很大的困难，特别是难以有效提供农村公共物品，借鉴计划经济时代基层政权管理的经验、重塑乡村政权组织的改革思路也受到了重视。例如，很多学者探讨在新的社会条件下如何强化乡镇的社会管理职能，如何加强村级政权组织体系的建设，甚至有学者主张赋予村级组织“带有强制性的合法的‘政府性权力’”。(23)实际上，早在1997年就有人提出村委会准政权化的设想，(24)村委会既是一个村民自治组织，也被赋予一定的行政强制性质。自国家从农田水利退出后，市场化改革和用水户协会被寄以厚望，然而自发的市场和自治的用水户协会都未能有效提供农田水利公共物品。通过重塑乡村政权组织、恢复村社的组织权威，重新实现农民的强制性合作，已经成为一种重要的改革思路。但是，村民自治制度在实践中已经运行了近30年，在当前群众利益主体多元化、农民民主法制意识日益增强的背景下，重建乡村政权组织的权威绝非易事。
乡村治理困境的根源
我国乡村公共事务治理陷入当前的困境，有其深层次的原因，既包括国情条件的制约，也有发展阶段的原因，诸多因素共同造成农民合作意愿低、合作成本高、合作能力差，形成了所谓的农民合作困境，最终导致了乡村合作能力的丧失。农民合作困境产生的原因可以归纳为以下三个方面：
国情条件的制约。我国的农业是典型的生计型小农经济，人均占有耕地少，“人均一亩三分地、户均不足十亩”。加之土地分散和破碎，平均每个农户拥有耕地4到5块。这种农地小而散的状态，本身就不利于农民横向的联合。近年来，虽然土地流转的规模在不断扩大，但是我国小农经济的面貌在相当长的一个历史时期内不会改变。由于农业生产比较收益的低下，青壮年劳动力大量外流，农村的人口结构不断恶化，农村的典型人口结构是“三八六一九九”，农户的农业收入占家庭总收入的比重降低（2012年为26.6%），(25)农户对农业的依赖性下降，导致农民的合作意愿不断减弱。
合作资源的流失。中国农民历来欠缺合作的意识，正如曹锦清曾指出的：中国农民“善分不善合”。中国古代经过漫长时间的演化所形成的儒家文化和宗法制度，以及各地的乡里制度和乡规民约，对于保障传统中国乡村的农民合作发挥了重要作用。但是，历经计划经济时代的社会重建和改革开放以来的市场经济发展，传统制度和文化遭遇了严重的破坏。尽管在部分地区特别是南方，祠堂文化还有一定作用，但总体而言传统乡村合作资源几乎丧失殆尽。当今中国乡村，既缺少有效的组织力量，也没有发挥凝聚力的文化资源，甚至村庄公共舆论的制约力都日渐式微。各自单干的农户已经陷入了一种全面的原子化状态，这使得农户之间的自愿合作成本很高，加剧了村庄公共事务中的“搭便车”行为，更加助长了“公地悲剧”的恶化和蔓延。
领导力的匮乏。实践中可以观察到，乡村公共事务治理较好的村社，往往是由于存在威望较高的村干部或者基层精英，即目前的乡村治理十分依赖“能人模式”。实际上，中国明清时期盛行的乡村自治，乡绅作为基层精英发挥了至关重要的作用，也使得这一时期灌溉事务的自主治理较为成功。(26)这与当代的“能人模式”是非常相像的。但是当代面临的挑战在于，城市化进程已经摧毁了文人士子告老还乡的传统，大规模的劳动力外流，特别是青壮年劳动力的流失，使得绝大多数农村精英流向城市。作者的实证研究表明，农村劳动力的大量外流是农村合作能力下降，进而导致大水利衰落、小水利遍地开花的重要原因。(27)其机制在于，农村精英的流失导致领导力资源匮乏，直接制约农村各种组织（包括政权组织、自治组织和市场组织）的发展活力，组织农民变得更加困难。
中国乡村治理变革展望
中央一号文件多次指出，要不断推进农村基层民主政治建设，提高农村社会治理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制。随着乡村治理实践的探索和经验的积累，乡村治理变革的方向已经越来越清晰，这就是：民主与法治为基础，自治与共治为取向，最终目标是实现良治（good governance）。具体而言，以下五个方面是未来乡村治理变迁的基本政策取向：
加强基层组织能力建设。中国农村目前的基础设施建设和公共服务供给的任务还十分繁重。尽管对于那些具有经营性、专业性和规模收益的设施或服务，可以通过市场化或合作组织的方式来解决；但是对于具有基础性和公益性的设施和服务，仍然需要借助于拥有一定强制力的组织来提供，以解决领导力的供给问题。这就需要加强现有乡村基层组织的职能，或者成立带有行政色彩的农民合作组织（如农会）。未来需要综合运用法律、行政、财政、金融、人才支持等多种手段，加强基层组织的能力建设，使其切实承担起组织农民、带领农民和团结农民的作用。但是新时期带有行政强制力的农村基层组织已经不可能“包打天下”，应当主要发挥政权管理、社会管理和公共服务的职能。对于农田水利而言，基层村社仍然是最可能组织农民合作的组织，应当恢复乡镇一级的水利服务机构，加强村集体特别是村民小组的组织能力，使其切实负责组织农民完善末级渠系，解决农田水利的“最后一公里”问题。
积极发展农民合作组织。加强村社组织的建设，主要是解决基础性和公益性设施和服务的供给问题，而对于更多的具有经营性、专业性和规模收益的设施或服务，可以利用市场机制或建立农民合作组织的形式来实现。由于分散小农的国情制约，建立各种形式的农民合作组织，也是实现农户与市场对接、分享市场收益的基本条件。随着社会的多元化和基层民主的发展，农民的利益和偏好出现分化，成立各种农民合作组织对于维护农民的利益、促进农业的发展具有重要的意义。农民专业合作社在促进农技推广、农民增收方面起到了重要的作用；(28)农民专业合作社提供的是俱乐部物品和服务，成员不容易搭便车。因时因地制宜，组建适合当地农村生产和发展的合作组织，不仅对于农民自身有帮助，而且对于乡村治理的良治起到促进作用。(29)尽管当前阶段，农民用水户协会在提供农田水利公共物品时困难重重，多数协会运转不畅，但是随着乡村治理水平的改善和逐步发展，用水合作组织可以作为未来农田水利发展的方向。在我国台湾，由17个农田水利会负责组织农民灌溉，农田水利会实行民主自治运作，同时还是唯一的由法律授权具有“公法人”地位的自治团体，拥有一定的强制力。(30)我国各级灌区的管理应当不断加强民众的参与性和自治性，使灌区管理机构成为组织农民大范围水利合作的有效组织，并实现与基层村社水利组织单元的有效对接。
加大公共财政的支持力度。由于农业生产收益低下，农民既不愿意、也没有能力做大规模的、长期的投资，这就需要国家作为主体进行农田水利的长期投资。很多发达国家的农业生产，均建立在国家对农业部门的巨额补贴基础上。税费改革以来，我国对农村的补贴力度不断加大，补贴品种日益丰富，补贴政策不断完善。就农田水利而言，财政、农业、水利、国土等多个部门，都有相关的投资或补贴，资金分散缺乏整合，综合使用效率不高。未来要在不断加大农田水利投入和财政补贴的基础上，整合中央和地方政府对于农田水利的各种资金。农田水利补贴要分级定向使用，与农村基层水利改革和水价综合改革相配合。面向大中型灌区的补贴，用于大型水利设施和渠系的修建、维护与运营；村社水利补贴用于补助农民水费支出，由村社组织专款专用，并实行账务公开、接受村民监督。
激励相容机制建设。乡村治理需要因地制宜，探索建立激励相容的机制，形成多方参与和共赢的局面，也就是良治。这就需要综合发挥政府、市场和社会各种机制的优点，形成公共事务治理中多元主体互动的运行机制。近年来兴起的公私合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）就是这样一种机制，可以引入到乡村基础设施的建设中来。这种模式一方面可以缓解政府的财政投资压力，另一方面能够撬动社会的闲散资金，促进农村基础设施建设事业的发展，创造农户、政府和私人投资者合作共赢的局面。农田水利系统的运行，要以水价综合改革为纽带，建立供水者、管水者和用水者激励相容的运行机制，实现大中型设施有能力供水，村社有积极性管水，农户有动力节水。一个成功的例子是河北省衡水市桃城区，其创造的“一提一补”制度，即根据各种水源的重要程度将水价提高不同的幅度，将水价提高所收的资金按用水单位平均补贴，实现了节约用水与农业增效、农民增收的双赢。(31)
法治和文化建设。乡村治理要实现既和谐有序又充满活力，离不开更为基础的法治和文化建设。法治是乡村稳定有序的基石，不断加强农民的法治意识、完善基层群众自治制度，是农村社会长治久安的根本途径。文化是乡村社会和谐的凝聚力，不断提高农民的道德文化素质、丰富农村的精神文化生活，对于破解农民合作困境、改善农村风貌具有重大意义。当前的重点是借助传统和现代的各种组织文化资源，建立农村公共事务的协商议事平台，培育乡村公共文化生活，激发农民参与农村公共事务的积极性，增强农民之间的沟通和互信，提高农民的自治与合作能力。无论是农村村社组织的有序运行、农民合作组织的持续发展，还是农田水利体制和机制的改革创新，都需要法治建设和文化建设提供基础性保障。
最后要指出的是，在中国经济社会大变革的历史背景之下，乡村治理问题必须在现代化战略的全局视野中统筹考虑。特别是在城镇化快速推进、大量农民进城务工、土地加速流转的发展背景下，必须统筹城乡一体化发展；在中国经济日益融入世界经济、农产品贸易和粮食安全矛盾更加凸显的新型挑战下，必须统筹国际与国内两个市场；在水土资源逼近红线、生态环境恶化问题突出的环境约束下，必须统筹人与自然和谐相处；在乡村治理结构大变迁、农村社会资本薄弱的现实国情条件下，必须统筹考虑历史传统与现实生活。乡村公共事务的治理是一盘棋，环环相扣、互相嵌套，这决定了解决乡村治理的问题，既需要有系统思维、通盘考虑，也需要有历史的耐心和冷静的理性。
（本研究得到了国家自然科学基金项目、教育部新世纪优秀人才支持计划的支持，编号分别为70973064、NCET-11-0278，在此表示致谢）
注释
①数据来源：国家统计局数据库。
②数据来源：《中国水利统计年鉴（2013）》。
③清华大学中国农村研究院2014年中国农村调查数据。
④贺雪峰、郭亮：《农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础》，《管理世界》，2010年第7期。
⑤辛逸：《试论人民公社的历史地位》，《当代中国史研究》，2001年第3期。
⑥陈文科：《“政社合一”的实质是以政代社》，《经济问题探索》，1980年第5期。
⑦朱佳木：《毛泽东对计划经济的探索及其对社会主义市场经济的意义》，《中共党史研究》，2007年第2期。
⑧数据来源：《中国水利统计年鉴（2010）》。
⑨徐勇：《从村治到乡政：乡村管理的第二次制度创新》，《山东科技大学学报》（社会科学版），2002年第3期。
⑩金太军：《“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析》，《社会主义研究》，2000年第4期。
⑪徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》，1997年8月号。
⑫贺雪峰：《乡村治理一百年》，《天涯》，2007年第3期。
⑬罗兴佐：《治水：国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究》，武汉：湖北人民出版社，2006年，第172页。
⑭罗兴佐、贺雪峰：《乡村水利的组织基础——以荆门农田水利调查为例》，《学海》，2003年第6期。
⑮《关于进行农村税费改革试点工作的通知 中发〔2000〕7号》。
⑯《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见 国发〔2003〕12号》。
(17)《全国人民代表大会常务委员会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。
(18)赵晓峰、张红：《从“嵌入式控制”到“脱嵌化治理”——迈向“服务型政府”的乡镇政权运作逻辑》，《学习与实践》，2012年第11期。
(19)贺雪峰、郭亮：《农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础》，《管理世界》，2010年第7期。
(20)张岳：《改革开放30年水利改革与发展的历史进程》，中国水利网，2008年。
(21)贺雪峰、郭亮：《农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础》，《管理世界》，2010年第7期。
(22)王亚华：《中国用水户协会改革：政策执行视角的审视》，《管理世界》，2013年第6期。
(23)贺雪峰、罗兴佐：《论农村公共物品供给中的均衡》，《经济学家》，2006年第1期。
(24)曾军：《村委会准政权化设想初探》，《社会主义研究》，1997年第5期。
(25)陈锡文：《构建新型农业经营体系刻不容缓》，《求是》，2013年第22期。
(26)Yahua Wang, "Diagnosing Complexity in Social-Ecological System: Irrigation Institutional Changes in Imperial China".发表于2012年11月1日举办的“自主治理与扩展秩序：对话奥斯特罗姆”会议。
(27)Yahua Wang et al. "Determinants of Collective Action in the Commons: An Empirical Study of Irrigation in China". This paper is presented at the Fifth Workshop on the Ostrom Workshop (WOW5) Conference held at Indiana University on June 18-21, 2014.
(28)苑鹏：《中国农村市场化进程中的农民合作组织研究》，《中国社会科学》，2001年第6期。
(29)黄祖辉：《中国农民合作组织发展的若干理论与实践问题》，《中国农村经济》，2008年第11期。
(30)冯广志、张敦强：《台湾的农田水利管理》，《中国农村水利水电》，2001年第12期。
(31)孙梅英、张宝全、常宝军：《桃城区“一提一补”节水激励机制及其应用》，《水利经济》，2009年7月。
Toward Stability, Order and Good Governance
—Rural Public Affairs Management in the Process of Modernization
Wang Yahua Gao Rui
Abstract: The key issue of rural public affairs governance is how the farmers can reach effective and stable cooperation. Since the founding of New China, there has been a change in the way of farmers' cooperation on rural public affairs governance, from the mandatory cooperation in the period of people's communes to the voluntary cooperation after the fee-to-tax reform in the rural areas. Such changes made the primary-level social organizations in the rural areas incapable of organizing farmers any more, causing the predicament facing farmers cooperation today, and this is just how the problem of rural governance arises. The three reform ideas for escaping the predicament in farmer cooperation—market, self-organization and re-centralization— have all encountered huge difficulties in practice, of which the root cause lies in the constraint placed by small peasant economy, loss of resources for farmers cooperation, and the lack of leadership in the rural areas. The basic solutions for rural governance to get out of predicament and reach good governance are to strengthen primary-level organization ability, actively develop farmer's cooperative organizations, increase public financial support, and encourage the development of incentive compatible mechanism, the rule of law and culture.
Keywords: rural governance, irritation and water conservancy, public affairs, rural reform, farmer's cooperatives
【作者简介】
王亚华，清华大学公共管理学院、中国农村研究院教授、博导。研究方向为中国国情与公共政策、资源环境治理、三农问题。主要著作有《中国水治道变革》、《水权解释》、《国情与发展》等。高瑞，清华大学公共管理学院、中国农村研究院博士研究生。
