【摘要】 宋代统治者十分重视县级官员的选用，并要求地方长官向朝廷推荐县级官员人选，皇帝要亲自召见，考察合格后方可任命。同时，宋代高度重视对州县各级各类官员的考核监督。地方官员的考核既有针对任职年限积日计月的严格核算，也有对履职效果的等级评定。在近乎严苛的选任制度下，宋代知县、县令群体的总体素质与行政能力普遍较高。
【关键词】 宋代 知县县令 选任 监督
【中图分类号】K244 【文献标识码】A
古代的县衙就像是一座小朝廷，政务繁杂，举凡行政、财政、司法、治安、民政、教育及民俗教化等，县级长官无不亲力亲为，故县衙及县官在国家治理中有不可替代的基石作用。北宋建立之前，曾经历了两百多年的地方分权和割据混战，尤其五代时期，53年间更换了5个朝代18位帝王，地方治理问题百出，其中一个突出表现就是县级长官不受重视，县政陵替。北宋建国后，主要国策都围绕着如何总结借鉴唐朝亡国、五代短命的教训而展开，在此基础上，确立了一套旨在强化中央集权的治国体制，其中地方长官的任命和监督制度在前朝的基础上更加复杂和严密。因此，尽管当时边患不断，国内也时有反叛发生，但其内部治理相对稳定，在两宋320年的历史上，没有爆发全国性的农民战争，其统治时间仅次于两汉，居两千年帝制时代第二位，这与重视县级政权建设有较大关系。
宋代县官以文臣为主，资格和能力并重
宋代县级政权设官极简，一般设知县或县令1人，大县设县丞、主簿、县尉各1员，个别繁难大县或任命主簿与县尉2位，其余中小县则根据县域大小和治理难易程度，配备1至3名行政官员，最小的县只设一员主簿或者县尉兼任县令。行政官员之外，有少数武官领兵、巡检负责治安等。
宋代县级长官有两种称谓，凡是以京朝官、幕职官、武臣官阶出任者称“知县”，以文臣选任中较低官阶出任者称“县令”。繁难大县派遣知县，中小县任命县令，二者职责相同。
县级长官作为最亲近民众的一级政府代表，被形象地称为“亲民官”。宋代统治者十分重视县级官员的选用，宋太宗曾说：“百里之长，字民之要官也”，并要求地方长官向朝廷推荐县级官员人选，皇帝要亲自召见，考察合格后方可任命。①终宋之世，县级长官选拔的主要条件包括以下几点。
以文臣为主，资格和能力并重。宋代内地知县、县令一般由文臣担任，只有在沿边地区，或内地特殊地区需要武力弹压者，才允许符合条件的武臣担任。文臣中又以科举考试选拔的进士出身人为主，凡是恩荫补官的无出身之人，一般要经过多年基层历练、考试合格、由现任上级长官保荐，才能升任县令一职，凡入粟补官者一概不许任亲民官。诏令反复强调，县官要由年富力强的官员担任，宋代官员法定退休年龄为70岁，为了保证县级长官由年富力强者担任，凡60岁以上的官员，原则上不得担任知县或县令。
注重官员的法律素养。宋初统治者一开始就强调文臣地方官要学习法律知识，推行恤刑之政。宋太宗曾下诏：所有文臣地方官，“今后并须习读法书，庶资从政之方，以副恤刑之意”。外任州县官“秩满至京，当令与法书内试问，如全不知者，量加殿罚”。②此后，宋代创立了一套官员通过法律考试任官的制度，并长期被严格执行。这一制度为州县长官熟悉法律条文，重视法制，依法施政提供了制度保障。
强调德才兼备。宋代法律严厉惩处官员贪赃枉法的经济犯罪，当时称之为赃罪，官员非职务犯罪称为私罪。条例明确规定犯赃罪和私罪情节重的官员，惩处之后，即便根据法律条文通过正常程序允许其重新做官，也不允许直接担任亲民官等重要差遣。凡是曾经因为民事而受处分的官员，终身不许再次担任亲民长官。在荐举制度的约束下，平时的为官政绩、社会声望是任命县级长官的必要参考条件，如果表现差，很难得到升迁必备的推荐书。
宋代县官是文臣要员升迁的必由之路
为了加强中央对地方的管理，宋代县级长官原则上统一从中央选派，少数官阶高的由宰相府特别任命，当时称为“堂除”，广大中下层官员担任知县或县令，主要由吏部四选负责差注，其任用程序严格而复杂。其中下面这些任官原则对提高行政效率、减少腐败等发挥着积极的作用。
一是分类任用与管理。宋代沿用唐代旧制，县级区划按照地域差别、辖区大小、人口和财政收入多少、军事防御和司法事务管理的难易程度等，分为十个等级，不同级别的县所任命的长官所需条件和待遇有明显差别。如开封、祥符两个县的知县需要高配，要求曾担任通判以上的京朝官担任。
二是京朝官知县制度化。为了表示朝廷对县级长官的重视，提高县官的行政地位，增加其事权，宋朝实行京朝官带着中央机构职事官本阶官出任知县的制度。这在唐代仅仅是特例，宋代则被制度化施行。元丰改制后，虽然官阶称谓变了，但京朝官出任知县制度本身变化不大，这一制度一直被延续到明清时期。
三是担任县级长官成为文臣要员升迁的必由之路。宋代任官条例规定，凡是由选人新晋升的京朝官，必须担任知县之职。如果官员没有担任县级长官的经历，则不能升迁为知州、通判等更高级别的地方长官，这一制度当时称为“须入”。南宋又规定，在京城担任诸寺监丞、簿的官员任满，如果不曾担任县级长官，“率需与堂除知县一次”。而且，“非两任县令，不得除监察御史”，这有助于加强中高级官员对基层情况的关注和实际行政能力的锻炼。
四是荐举保任制度。宋代官员选任中的科举考试、铨试、法律考试等，都极力追求考试的公平公正，排除人情干扰，只以考场成绩定高下。人数有限的铨司官吏无法对广大官员的道德人品进行深入了解，于是，在重要岗位任用及广大官员升迁过程中，宋代普遍采用了荐举保任法。荐举制度规定，所有中下级地方官员在阶官及职务升迁过程中，都必需有一定级别和数量的中高级官员同罪保举，无人推荐者不能升迁，这在一定程度上有助于减少因为各种人情关系而滥举官员的情况。知县、县令的升迁也不例外，选人任县令时需要2人保荐，选任改官任知县时，必须有5位现任上级官员同罪保荐。
五是回避制度。宋代亲属回避法规定，所有官员不能和有法定亲属关系的内外亲戚及家人同时在一个部门、一个地方，或者有职务关系的部门之间任职。因此，为减少地方官在自己家乡任职时受亲情故旧的干扰，宋代完善了地方官员任用中的乡贯回避制度。规定官员不得在家乡所在的本州乃至本路任官（开封府属县只回避本县），也不允许在邻县、长期定居地、田产所在地及亲属常住地担任官职，这项规定有助于预防州县官及其亲属滥用职权、以权谋私。
此外，宋代县级官员实行严格的任期制度。县级长官一般三年一任，任满以后原则上不允许连任，要回到京城等待新的任命。任期制有助于防止地方官在一个岗位上势力坐大，也有利于减少县官长期任职一地而滋生腐败问题。
宋代县官有近乎严苛的选任考核制度
宋代地方治理的一大特点是高度重视对州县各级各类官员的考核监督。地方官员的考核既有针对任职年限积日计月的严格核算，也有对履职效果的等级评定，既有针对人品德行的“三最”、“四最”标准，也有针对绩效评定的7条、30条等。不同时期考核的侧重点不同，一般情况下，对知县、县令考核的主要内容是核准赋税簿籍、均平差役、兴修水利、平决狱讼、维持地方治安、兴办学校、把朝廷的诏令及时传达给民众，有水旱灾害及时赈济等。
县级官员在任命时会受到皇帝诏令的一再叮嘱，要勤政爱民。在制度上，朝廷为官员颁发印纸、历子，每年由所属长官在上面书写其任职功过，作为下一任差遣授官时奖惩的依据。在这一过程中，州郡知州、通判等发挥着对所属县级官员的监督考核作用。州郡之上，宋代陆续设立了转运司、提点刑狱司、提举常平司等路级机构，这三个机构的长官地位是并列的，统称为“监司”，既各司其职，又共同监督考核本路各州知州及以下地方官。监司和各路大州府长官兼任的本路安抚使（简称帅司），对本路所有州县官均有荐举保任和考核监督的职责和义务。辖区内州县官的过失或罪行如果没有被所属长官提前发现，而是被中央监察官员揭露出来，本地长官负有失察之罪，必受惩处。尽管在官员的书面考核过程中普遍存在着忽视等级差别的现象，这些监督考核制度的实施，在保证州县官有效履职的过程中仍然发挥着重要的作用。
在近乎严苛的选任制度下，宋代知县、县令群体的总体素质与行政能力普遍较高，两宋时期涌现出了一大批勤政爱民、敢于作为，得到民众高度认可因而留名青史的优秀县官。他们的事迹在当时当地广为流传，多数被记入其正史传记或者地方志等。如北宋的张咏、范仲淹、王安石等。
县官动辄得咎，士大夫往往视县任为畏途
宋代知县县令制度规定及其运行过程中都不是完美的，也存在一些问题。
一是官简事繁产生官少吏多之弊。宋代县级长官职任繁重，但是朝廷正式任命的县级官员人数有限，难以应付其繁重的行政事务，于是县级长官不得不依赖大量吏人。宋代州县吏人与官员在管理方面差别巨大，吏人由当地人担任，不是中央选拔的，不受任期限制，政府一般不颁给俸禄，每个县的吏人人数少则数十人，多则一百多人，甚至二百余人不等，而县官只有区区数员。所以，如果知县、县令能力不强，便难以统领如此众多的吏人，就会出现常常被宋代士大夫指责的“吏强官弱”、“吏人世界”等失范局面。
二是严格荐举引起奔竞不公。荐举保任制度虽然能够发挥中高级官员知人善任、为国选才的作用，但制度执行中的一刀切、绝对化，容易引起基层官员为了得到推荐不择手段。正如宋人所说的，“士夫改秩只有荐举一路，舍此则老死选调而无脱者”。其结果是士大夫为了得到荐举书而奔竞请托、巴结贿赂，甚至买卖荐书，无所不用其极，这反而为一些权贵子弟获取荐书提供了方便，对孤寒出身之人极为不利。
三是职重责苛导致县官难为。宋代县官承担的赋税征缴任务之沉重、司法案件审理数量之繁多等，都是宋以前各王朝未曾有过的。县级官员行政主导权小，受到的监督和考评非常苛刻，特别是片面强调考核中上缴财政指标的完纳，使县官动辄得咎。所以，从北宋后期到南宋，士大夫往往视县任为畏途，甚至夸张地称之为“如赴汤蹈火”，很多人宁愿待阙也不愿担任知县、县令，经济落后及交通不便地区长期缺乏正任，政府不得不大量聘用不合资格的人临时兼任，最终导致县级政权治理能力的下降，失去其应有的稳定政权基础的保障作用。
（作者为河南大学历史文化学院教授）
【注释】
①《续资治通鉴长编》卷22，太平兴国六年正月，第488页，中华书局2004年版。
②《宋大诏令集》卷200，《令幕职州县官习读法书、知通幕职州县官秩满试法书诏》雍熙三年九月癸未，中华书局1997年版。
责编/潘丽莉 美编/于珊
●栏目负责人：周素丽
●联系方式：zhsuli708@163.com
注：本文为《人民论坛》杂志原创文章，网络转载请为作者署名并注明“来源：《人民论坛》杂志”字样。书面转载请联系010-65363752或邮件至rmlt@rmlt.com.cn。
