20世纪80年代以来，我国工业化和城市化进程全面加快，人口流动日益活跃。据统计，2011年全国流动人口达到2.3亿人，占全国总人口的17%左右。①其中，大量人口从农村流向城市，流动人口管理问题日益突出，已成为我国城市经济和社会发展的主要问题之一。
长期以来，以户籍制度为基础，建立了一整套流动人口城乡分割的管理体制，从而引发了流动人口管理及其服务的问题。近年来，围绕着服务型政府的建设，中央政府明确提出“2020年基本公共服务均等化总体实现”，并把它作为全面建成小康社会的主要目标之一，因而，基本公共服务均等化已从基本理念上升为国家实践。另一方面，新型城镇化战略要让农民进城“进得来、留得下、有尊严”。因此，在新型城镇化背景下，如何突破户籍管理制度，基于目前所开展的居住证制度、积分入户制度和人口登记制度的探索，在流动人口的管理和服务之间重建制度安排，是本文关注的主要问题。
从已有文献来看，主流观念认为，户籍制度对流动人口的服务起了排斥作用。拥有城市户口就意味着能够得到教育、医疗、住房、就业等服务的承诺，也正是由于户口的含金量较高，其户籍管制也更为严格，因此城市户籍制度改革的激励也就相对不足。②大多数学者提出了在户籍基础上的“剥离式改革”，认为深化改革的关键在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多服务进行剥离。③提出城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标，将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。④
本文研究遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，同时试图在新型城镇化战略背景下，基于目前各地方的实践探索，从社会服务国民待遇的理念出发，尝试为流动人口提供不同的“社会服务包”，从而提出我国流动人口管理与服务的过渡性解决方案。
城市流动人口管理与服务的多样性探索
近年来，为了适应大量流动人口的管理和服务的挑战，根据各自情况和发展需求进行各种探索，我国许多城市建立起了多元化的流动人口的管理体制。在城市发展中，不同规模城市中流动人口数量相差悬殊，所面临流动人口的管理问题也不尽相同。因此，在不同类型和规模的城市中，户籍制度、居住证制度、积分入户制度和人口登记制度都有可能选择性使用，加上这些管理制度的组合，形成了多样性的流动人口管理模式。目前，我国形成了城市流动人口管理的三大模式：一是以北京为代表的“户居分治”模式；二是以成都为代表的“城乡一体”模式；三是以上海、东莞、张家港等为代表的“多段联通”模式。其中，多段联通是遵循户籍制度与社会服务“剥离式”改革路径，并导入居住证和积分制，实现了流动人口管理与服务的新探索。
流动人口管理与服务的上海探索。首先，流动人口凭居住证享受全面、细致、人性化社会服务。上海市实施居住证制度后，来沪人员通过申领居住证，可以享有社会保险、教育培训、计划生育、卫生防疫等多项权利和待遇。同时，为解决流动人口在上海劳动力市场上面临的困难和问题，如劳动技能和文化素质低下、劳动权益得不到保障等，上海市采取了多项措施以提高来沪人员职业技能，保护他们合法的劳动权益。上海市还探索来沪人员子女接受义务教育的有效途径，即“以来沪人员所在地政府管理为主，以全日制公办中小学就学为主”。同时，建立来沪人员计划生育和公共卫生服务制度，为其提供优生优育、避孕节育、预防艾滋病等生殖保健的管理与服务。
其次，实现了居住证与户籍的衔接。《上海市居住证暂行规定》第27条规定：居住证的持有人符合一定条件的，可以申请转办本市常住户口。居住证制度作为来沪人员申办落户的一项过渡政策，从试点到全面推进实施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，该办法引入“权利与义务相对等”的设计思路，规定了申办条件和激励条件。申办条件主要包括稳定居住就业、参加社保、依法纳税、能力水平、诚信记录等内容，激励条件主要强调能力业绩和贡献。但申办条件设置较为严格，如关于参加城镇社会保险、专业技术职务等规定基本把适用人群定位在人才类居住证持有者，政策凸显出来的仍然是“控制人口，不控制人才”的调控目标。
最后，将积分权益制运用到居住证制度。上海从2013年7月开始，实施居住证管理的积分权益制办法。具体而言，就是按照“权利与义务对等”的原则，根据当地人才需求和城市承载力，综合考虑所有外来人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标等组成，积分累积到一定分值后，即能够享受该城市相应的社会服务。
