财政是国家治理的基础和重要支柱。地方财政状况好坏直接关系到地方治理的成败。没有一定的财政能力作为支撑，地方在国家治理中的任务就不可能完成，地方公共服务也会失去必要的财力保障。要提高地方财政能力，既受到中央和地方财政关系的约束，又受到地方经济发展水平的制约，与此关系密切的地方债问题也为各界普遍重视。2015年3月27日，财政部部长楼继伟在博鳌亚洲论坛上指出，按最宽的口径来算，整体债务（包括国债和地方债）占GDP的比重不到40%，这一数据远低于国际上常用的60%债务率警戒线，说明地方债虽然可能存在局部风险，但就全国而言，债务风险总体仍可控。由此，中长期的地方财政能力建设具有重要意义。
事权与责任的平衡：改革不是简单的比例调整
地方财政能力高低在很大程度上受制于中央和地方财政关系优劣。国家在中央和地方之间实行分税制财政管理体制。在这一体制下，地方财政是相对独立的。但是，地方财权和财力的大小、地方事权的配置，更多地取决于财政体制安排。在政府和市场关系确定的前提下，中央和地方财政格局的形成，直接左右着地方财政能力提升幅度的大小。
1994年分税制财政管理体制改革启动时，确定了中央和地方财政收支格局调整的目标，即中央和地方的财政收入之比为6：4，财政支出之比为4：6。完成这一目标之后，中央可以用20%的财政收入来调控地方，以维持国家宏观经济稳定，促进国家发展。实际运行中，中央财政收入从未达到国家财政总收入的六成，与此同时，中央财政支出也未达到国家财政总支出的四成。2014年，全国一般公共预算收入140349.74亿元，其中，中央64490.01亿元，地方一般公共预算本级收入75859.73亿元，中央和地方财政收入之比为46：54。同年，全国一般公共预算支出151661.54亿元，其中，中央22569.91亿元，地方129091.63亿元，中央和地方财政支出之比为15：85。中央用于调控地方的财政收入达到31%，而不是20%。与此同时，中央支出也仅仅占到国家财政总支出的15%，而不是四成。这带来了两个问题：第一，地方支出严重依赖中央。全国地方支出平均来自中央对地方的税收返还和转移支付的比例达到40%。第二，中央本级支出水平较低。中央本级支出仅占15%，这说明其在国家治理中只发挥极其有限的作用。
从改革的直接目标来看，中央和地方财力格局在保持基本稳定的同时，中央要适当上收事权。显然，地方在同样的可支配财力下，只要中央承担更多的事权，地方财力就会相对宽裕，地方财政能力就随之提高。
从财政制度建设来看，中央和地方的收支比例确定只是问题的表面，而关键在于公共服务是否能够有效提供。各级政府财政应该具备与自身事权相匹配的能力，能够承担相应的支出责任。从地方的视角来看，钱少不是问题，只要事少就可以。改革不是简单的比例调整，它还蕴含着更加复杂的制度变革。中央和地方财力格局基本稳定只是一种结果，财权财力的配置仍有优化空间。
设计一个符合激励相容要求的财政制度，不仅对中央很重要，对地方也非常重要。这样的制度，应以保障地方公共服务的有效提供为前提，同时又不影响中央事权的正常实现，因此它还须有一定弹性，可以适应经济社会发展的变化，而不至于需要经常调整。
推动当地经济发展：地方财政能力建设需多方着力
一般说来，地方财政能力与当地经济发展水平密切相关，经济发达地区的财政能力通常较强。在规范中央和地方财政关系的分税制财政管理体制确定之后，地方财政能力建设的着力点应落在发展当地经济上。
地方政府推动经济发展，已过了曾经的粗放式招商引资阶段，不再对所有资本都盲目持欢迎态度。近些年来，很多地方政府为了筹集建设资金，纷纷发展土地财政。虽然这种做法顺应了城镇化大潮，满足了房地产市场发展的需要，但是，以卖地收入为中心的土地财政模式不可持续。因此，当前所要做的是土地财政模式的转换。
中国已经确定加快房地产税立法并适时推进改革，房地产税在未来可望成为基层政府重要的收入来源。然而，国人在购买房地产时支付的大量税费基金，与房地产税的性质相近，开征房地产税就意味着重复征税。很多人是通过福利分房的形式获得了商品房，其收入水平没有相应提高，也就是说，相当一部分人是收入水平没有达到商品房购买力，却实际拥有了商品房。考虑各种因素，房地产税即使开征，也须采取一些减免税措施。这样，至少在短期内，房地产税很难实际成为地方财政的重要收入来源。
随着“营改增”进程的加快，作为地方财政收入重要来源的营业税将不复存在。能够为地方财政收入提供有效保障的只能是增值税和营业税。中央和地方共享增值税与营业税收入是大势所趋。据此，地方通过鼓励本地区经济发展，加强地方税源建设，来促进地方财政能力的提高。
地方财政能力的提高，还要借助行政性收费与政府性基金。一些本来在地方政府收入中无足轻重的收入，实际上蕴含着丰富的财源，亟待加强征管。例如，城市停车费，其本来是依托公共资源获取，但在很大程度上却被某些利益团体揽入腰包，公共资源收入流失问题相当严重。出租车牌照收入也是如此。在许多城市，出租车公司获取出租车营运牌照时，几乎没有付出什么代价，却以此得到大量“份子钱”。而实际上，牌照本来应该由公家来拍卖，并形成地方政府收入。
应对新常态：地方财政能力建设需要基础数据
新常态不仅仅是经济新常态，也是政治新常态。新常态下，经济增长速度可能适度下调，但是，在经济增长潜力较大的地方，较快的增速仍是可期的。同时，政治生态的变化，对地方财政能力建设也会产生显著的影响。
随着全面深化改革的推进，地方政治生态已发生或正在发生变化，地方政府官员再也不会像以前那样绕着圈子举债，而更多地在制度规定的范围内活动。依法治国，按照制度办事，值得肯定。但是，如果地方财政能力不足以支持地方公共服务的提供，那么公共服务要么得不到保障，要么品质会大打折扣。
地方政府直接举债将只有一个出口，那就是发行地方政府债券。银行借款等间接融资方式已不是选项。债券融资与股权融资可以相互替代。一个地方政府项目，本来要举债，但采取PPP（政府与社会资本合作，即公私伙伴关系）形式，政府只要出一部分资金即可，资金缺口部分可以引入社会资本。这么做，确实可以降低地方财政债务风险，但PPP项目也有它的弊端，社会资本进入项目，总有利益诉求，这可能影响到项目的公益性。对此如何化解，只能一事一议。
中国地方债风险总体可控，但巨额存量地方债仍需拿出更有效的解决办法。2015年1万亿元的专项债券发行，可以在很大程度上缓解地方债风险。此外，债务置换能促进地方债的期限结构的合理，为地方债问题的解决争取时间。地方债发生的同时，往往也形成了资产，将之变现也应该是解决地方债问题的一个重要选项。存量债问题不能拖住增量债，地方应该探讨的是，未来如何进一步处理好存量债和增量债的关系。
举债是要偿还的。债务融资只能暂时性缓解地方政府财政困难，不能从根本上解决地方财政能力不足的问题。只有地方税收收入、地方从中央获取的转移支付、产权收入以及其他不用偿还的收入才真正属于地方财政能力的组成部分。
地方财政能力建设需要基础数据。地方政府综合财务报告不仅能帮助外界了解地方政府的财政状况，而且能够为地方治理提供必要的基础信息。无论从地方治理现代化目标建设来看，还是从促进地方财政可持续发展来看，都需要编制地方政府综合财务报告。地方政府需要可靠的财务信息为自己的决策服务。地方政府只有充分了解自己的可支配财力、债务、现金流状况，了解可能的资金来源，才能在财政决策时有充分而坚实的信息基础。
（作者为中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任、研究员）
