乡镇政府财政能力建设的五个重要方面
加强县乡财政体制的顶层设计
十八大对国家治理体系和治理能力建设提出了新的要求，这些都在客观上需要中央层面尽快出台县乡财政体制的顶层指导意见。另外，应按照依法治国、依法行政、依法理财的要求，通过立法的形式实现对县级政府和乡镇政府职责范围的确定和事权、财权的划分，按照全面实施法制化治国的方略制定相应的法律规范，而不是仅由上一级政府的授权来完成乡镇财政体制和财政能力建设。
实施“乡财管理”分类改革
县乡政府间财政体制改革总的原则，是要实现三个匹配：财权与事权相匹配；事权与支出责任相匹配；决策权与问责机制相匹配。从政府级次来看，乡镇政府更加了解当地村镇居民的社会需求，具有信息优势与管理优势，更有利于居民参与决策，能够提供更适合本地居民的服务。我国地域广阔，地区间行政管理模式差异大。应把一刀切的“乡财县管”转变为赋予地方政府一定自治权的“乡财管理”分类改革。对县级政府治理能力强、乡镇政府职能弱化的地区，应以县级政府为主体建立公共服务供给体系；对乡镇政府治理能力强、县级政府职能相对虚化的地区，应以乡镇政府为主体建立公共服务供给体系。
关于改革的具体路径，首先应按照“外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容”三个标准（楼继伟：《中国需要继续深化改革的六项制度》，《比较》，2011年第6期），合理进行县乡间的事权和财力分配。其次，在事权界定清晰后，分类进行县乡财政管理体制改革。最后，在考核问责或界定主体责任过程中，坚持谁有事权谁负责，谁决策谁负责。
提高事权与财力匹配度
首先，重新划分县乡间财政事权和财力配置。“强权扩乡”后的乡镇政府，应主要承担本级行政管理、辖区内公共安全维护、民事纠纷化解、城乡基础设施建设、交通设施建设，以及水利基础、文化体育、医疗、社区福利建设等事权；县级政府应主要承担县级行政管理、司法公安、跨乡镇基础设施、跨乡镇交通设施、跨乡镇水利基础、环境保护、教育、社会保障、公共卫生等方面的建设；对部分受益范围不明确，需县乡两级共担的公共物品和服务的提供，应建立分担机制，以县级投入为主。
明确事权划分后，应推进乡镇政府尽快建立来源稳定的主体税种，短期内增值税、营业税和所得税收入规模稳定，可从中分成作为乡镇级财政收入；长期内应逐步将不易外流、管理效率高、有一定激励效果的税种发展为乡镇的地方税主体税种，例如城市建设维护税和财产税。
其次，无论“乡财县管”还是“乡财乡管”，并没有增加县乡两级的财力总额，只是资金在两级政府间分配关系和管理方式的改变。现阶段县级和乡镇政府面临着不断增长的支出，为此需要加大省、市级政府的转移支付力度，同时完善转移支付方式。
改进乡镇财政预算管理
进一步规范乡镇政府的预算编制和执行，支出预算编制过程中，要硬化基本支出、细化公用支出、优化项目支出、强化预算约束。预算编制应尽可能细化到末级科目，减少预算执行时的弹性和随意性。乡镇财政预算一旦确定就不能随意调整和追加，乡镇预算资金的执行过程中，要严格履行预算执行的法律程序。加强县乡两级的财政信息化建设，实现平台资源贯通，通过国库集中支付动态监控等手段实施监管。
加强乡镇财务管理控制，有效运用项目报账制等监管办法，实时监控财政资金走向。加大财政监督力度，乡镇人大要切实履行和发挥法律赋予的监督职责，加强对乡镇政府财政预算、决算、预算调整的审查和监督，由程序性监督向实质性监督、事后监督向事前监督转移；县级财政、审计、纪检等部门要加大对乡镇财政的督查力度，严肃查处违纪违规的单位和个人，切实加强乡镇财政预算和执行监督管理；建立效果评价机制，对上级下达的转移支付资金的使用管理进行效果评价；通过预算公开、政务公开等手段，使基层民众更了解乡镇财政活动，并进行有效监督。
配套推进基层民主和行政体制改革
首先，加快基层民主政治进程。在村级自治层面，通过立法、健全法律规章制度来建立和完善村级选举过程中的规则，约束政治当事人的选择；在乡镇政府层面，建立制度化的民意表达渠道，让基层民众更多地参与到基层的财政活动中去。其次，加快基层行政体制改革进程。按照十八大提出的政府行政体制改革方向，应建设服务型乡镇政府。
（作者为中央财经大学副校长、教授）
（注：中央财经大学财政学院博士生侯可峰对本文亦有贡献）
