政府间财政收入体制的重构与优化
增强地区竞争和要素的自由流动
要构建一个对各方都有利的分权财政体制，各地政府必须面对基本一致的大环境。而要形成这样一个大环境，就必须保证劳动、资本等要素在区域间充分自由流动，以增强地方政府间的良性竞争和其辖区内各类要素变动的不确定性。
中央政府承担与收入再分配相关的支出职责
无论是从经典分权理论看，还是从各国财政实践看，与收入再分配相关的财政职能都应由中央政府来承担。除此之外，对于当前中国而言，由中央政府承担这一职责还有更为重要的理由。首先，我国目前存在于区域、城乡之间如此大的发展差距，与计划体制下重工业轻农业、重城市轻农村、重东部轻西部的发展观念不无关系。而这一差距也直接导致了我国大部分农村地区与边远地区因经济基础薄弱、财政能力低下、公共物品缺乏，在新的发展进程中仍然处于弱势地位，并且越是“分权”，这些地方的财政就越困难。
当前中国，不仅应将社会保障这种很多国家都视为中央政府的重要职责上划中央，而且还应将义务教育这种追求公平起点，因而实质上具有再分配作用的职责也划归中央政府来承担（如果不划归中央，最多也只能下划至省级政府，再由中央在省际间平衡，做到义务教育供给水平和质量的均等化）。这样不但有利于实现最基本的公共品供给的均等化，也可以有效矫正地方公共品供给结构的扭曲。在现有的收入分配格局下，由中央政府承担这两个与民生最为相关也最具刚性的支出，可以使政府间在财政权、责、利的划分上更加匹配，同时也可以极大地减少多层次转移支付制度引发的人为因素多、资金耗散大和财政运行低效等问题。
调整政府间收入分配的总体格局
从我国现行分税制下的收入分配格局看，由于分税只到省，所以中央和省级政府的收入权限都比较大，而市、县级政府的收入权限严重偏小。如果加大中央政府的再分配职责后，三大财政职责就将主要由中央政府（宏观调控和收入再分配）和省以下的地方（市、县级）政府（大部分的资源配置职能）来履行。因此新的收入分配格局应该在做实三级政府的收入权限基础上，增强市、县级政府的收入权限，相应削弱省级政府的收入权限。从我国现行税制结构的实际情况来考虑，对三级政府主要税种的分配可以做以下设想。
第一，个人所得税、社会保障税、遗产税这类收入再分配特征较强的税收全部作为中央政府收入。
第二，增值税、消费税在中央政府和省级政府间分成，但要提高省级政府的分成比例（如7：3或6：4，具体可根据义务教育职责在哪一级来进行选择）。
第三，企业所得税、营业税、房产税全部划归市、县级地方政府。由于种种原因，我国房地产税的建立还有很长的一段路要走，因此笔者建议，当前可以考虑以企业所得税和营业税来替代房地产税。企业所得税和营业税按属地原则征收，用于地方政府一般性公共服务支出的来源，具有和房地产税相似的性质和作用。这样做的另一个潜在好处是，由于国有企业内在机制现实中多存在缺陷，因此企业所得税归地方政府后，还有利于激励地方政府为获得更多的税收而对更具经济活力的民营企业进行扶持，从而摒弃对投融资平台公司等所谓新国企融资方式的追求。
按2013年1月财政部税政司对2012年税收收入结构的分析，按上述方案分税后，中央财政收入能够占到45%左右；省级财政能够占到20%左右；市、县级财政能够占到35%左右。而且，随着“营改增”的推进、个人所得税的完善、社会保障税和遗产税的建立，中央和省财政的收入比例还会有所上升。
完善市、县级财政收入机制
由于我国地方政府的支出职责主要由市、县级政府履行，但因仅有税收收入，因此市、县级地方政府支出需求缺口仍然很大。构建一个既能对市、县级财政支出形成保障作用，又能激励市、县级政府支出行为合理化的收入机制，应是进一步完善分税制的重要路径。良性的市、县级财政收入机制应该遵循权力确定、来源清楚、负担落实、用途明确的原则。最适的收入形式包括：财产税中的房地产税、使用者费（政府收费）、地方工程项目公债等。但对市、县级地方政府而言，若要规范地运用这三种收入形式，还需进行一些相应的改革：一是加快完善我国的私有财产制度，并在宪法中明确地方政府对辖区内不动产课税的完整税权；二是加快地方政府民主财政的建设，建立健全财政监督机制，在此基础上构建更加严格的使用者付费管理制度；三是构建更加科学合理的地方政府资本预算管理制度，提高公共工程项目财政管理的透明度。地方债务严格遵守本辖区内融资和公开发行、自愿购买原则，让辖区居民以自愿购买的民意表达方式来增强对地方公共工程项目选择和规模扩张的约束。
（作者为西南财经大学财政税务学院教授）
