地方政府财政能力评估的基本思路
地方财政能力指标体系
财政能力的发挥或大小，最终表现为一系列可观察的政治、经济、社会活动之中，并以这些活动的完成程度来衡量。从地方治理来分析，财政是为实现政府职能服务的，具体表现在确保地方社会和谐稳定、促进当地经济可持续发展、实现辖区内部财政平衡以及应对突发公共事件等方面。由此也相应地形成四大财政能力。
确保社会和谐稳定的能力。从社会层面看，一是保证基本生存条件；二是这种基本保障的可持续能力；三是确保贫富差距在大众可接受的范围之内。这些是社会和谐稳定的基础，可用在当地标准下的保障率指标来衡量，也可用结果指标反映，如人类发展指数中的营养不良率、人均寿命、就医率、入学率等。
从文化、精神层面看，包括基本的社会道德水准，基本的社会诚信，基本的文化知识，基本的信仰和族群融合程度。这取决于政府在教育、文化建设方面的能力。可用族群融合率、不同学历人口比率、社会诚信度等结果指标，也可用政府投入的比率等中介指标来反映。
从公共治理来看，一是政府正常运转，尤其是基层政府能否及时化解社会矛盾，有效打击犯罪，维护社会治安；二是政府的服务能力、管理能力和与民众沟通能力；三是公众对公共机构的基本信任。这与政府行政成本的支付能力密切相关，可以用政府经费的保障面和保障率、犯罪率及其变化、信任度等指标来反映。
促进经济可持续发展的能力。一是公共投资能力，包括筹资能力、投向的判断与决策、项目管理能力。如项目库的建设、必要的决策程序等是必不可少的，最终看公共投资效率，可以使用公共投资的宏观效果指标和项目效果指标。
二是构建公平竞争环境的能力，包括税收、收费的有序、规范和公平，政府购买性支出的透明、规范和公平，创业、创新者有良好的成长环境等。这是制度因素，其指标可用收费的法治化程度、预算的透明度指数等，也可用民间投资增长率、利润率、民营企业的增长率和就业率来间接反映。
三是调动、引导社会资源的能力（资源动员能力），如贴息、担保、优惠、引导性投资、激励性补贴、补偿等手段。它是在一定的战略规划和政策目标下实现的。其反馈指标为这些政策手段的运用是否符合预定的目标，可用这类政策的创新率、民间资金的“挤入率”（挤入效应）和结构优化程度等指标来反映。
保障省（区）内财政平衡的能力。除了全国性的财政不平衡，省（区）内的不平衡程度在东、中、西部也都普遍存在。这种能力建设包括两个方面：一是解决横向不平衡问题。省（区）内各地（县），之间差距和差异，在财政上主要表现为财力差距，结果上表现为基本公共服务的差距。按照基本公共服务的定义，可以用各类中介指标（财力水平）和结果指标（基本公共服务）衡量这种差距；二是解决纵向不平衡问题，即省、市、县、乡之间事权、财权、财力之间的匹配不均衡。在事权既定的条件下，主要表现为财权或者财力的不平衡。在财权既定的条件下，则是事权或者财力的不平衡。在欠发达地区，主要是通过财力的调整来实现纵向平衡。衡量纵向不平衡的指标包括下一级财政的赤字率、债务依存度、各种欠账等。
有效应对突发公共事件的应急反应能力。现代社会已经步入风险社会，各种突发公共事件发生的频率较过去大大增加。缺乏这种应急能力会使财政运行经常处于紊乱状态。这方面的能力包括应对突发公共事件的制度安排和财力准备，如公共卫生事件、自然灾害、工业和环境事故、社会骚乱、对地方重要金融机构的救援等。衡量指标包括中介指标（如预备费规模及其占GDP或公共支出比率、可动用的其他资源等）和结果指标（如经济损失、死亡率的降低程度等）。
评估地方财政能力的三个层次
根据财政的基本职能目标以及财政实践运行特征来看，评价地方财政能力应从三个层面考虑：
一是应具备的财政能力，或者说标准财政能力。从系统论来分析，各地财政能力都应当有一个最优值，当各地财政能力达到这个最优值时，整个国家经济社会系统的功能达到最佳状态。作为标准财政能力，它是系统要素相对于系统功能而言的，不是指时间维度上的未来应当达到的能力，更不是指制订的目标和规划，类似于经济学上的静态一般均衡分析。根据“区域功能定位—政府职能结构的特殊性—应具备的财政能力”的基本逻辑关系，可以确定一个地方的标准财政能力，包括财政能力数值以及财政能力表现的基本排序。
二是现实财政能力。现实财政能力的表现可以从确保社会和谐稳定、促进经济发展、保证区内财政平衡、应急反应这四个方面来描述。通过一系列的中介指标和结果指标，可以反映出财政在这四个方面的能力表现。影响现实财政能力的因素可以分为制度性和非制度性因素，前者包括外部制度性因素（中央对地方的财政制度安排）以及内部制度性因素；后者包括经济、社会和自然三大类因素对地方财源、运行成本等方面的影响。现实财政能力的评估的关键是要找出制度因素的影响，即得出“制度系数”。制度本身不可量化，但可借助于一系列中介指标和结果指标来判断制度的影响程度。
三是潜在财政能力。其含义是指通过地方政府的自身努力可以达到而没有达到的财政能力水平，这包括“资源”和“制度”两大能力要素的潜力和二者耦合关系改进的潜力。在既定的经济总量下，自有财力的潜力来自两方面：税收收入潜力和非税收入潜力。前者是指在既定税收制度和分税制体制下，地方政府通过提高征管水平和努力程度可以挖掘的税收潜力；非税收入潜力是指在既定的制度下通过加强非税收入的管理来挖掘潜力。非税收入制度在地方政府的权限范围之内，可以通过相应的制度改进来挖掘潜力。
优化政府财力配置的潜力表现在政府运用财力争取四大能力目标的实现程度方面的潜力，主要通过制度改进来实现。这可从两个层次来分析：一是政府财力在既定规模下的配置格局与地方政府职能结构的要求吻合度，可以从一系列中介指标和结果指标来判断这种吻合度的权重分布；二是具体分析每一项能力目标的实现程度，并得出相应的分值。综合两个层面的分析即可得出制度潜力系数。
简要的地方财政能力模型
综合前面的分析，我们可以通过构建一个概念模型来进一步分析地方财政能力状况。在数据可获得的情况下，概念模型可转换为计量模型。该模型的要素有：应具备的财政能力（P1）、现实财政能力（P2）和潜在财政能力（P3），因此会产生M1和M2两个缺口。
M1表示应具备财政能力与潜在财政能力之间的缺口（P1-P3），即经过地方政府努力之后，依然存在的财政能力缺口。地方政府无力弥补这个能力缺口，只能靠中央政府来解决。其解决的办法无非是将事权、财权与财力这三个体制要素进行重新组合：如果事权划分不变，则调整财权和财力；如果财权划分不变，则调整事权和财力；如果财力分配格局不变，则只能是调整事权和财权。
M2表示潜在财政能力与现实财政能力之间的缺口（P3-P2），是地方政府应该努力的方向。其解决的途径和措施主要有：一是在地方既有的制度框架内，通过财政资源整合来挖掘潜力；二是通过改革来完善各项制度，在更大的范围内来整合财政资源和提高能力目标的实现程度，使在全国定位所确定的地方治理目标得以有效实现。
（作者为财政部财政科学研究所党委书记、所长）
