地方财政能力建设的新举措
央地财政关系是现代国家最根本的治理结构之一，具有牵一发而动全身的作用，对其改革需要进行顶层设计，统筹谋划、协调推进，合理划分财政收支，有效调动中央和地方两方面积极性。
要坚持统分结合，以统为主的原则。近年来，人们常常以美国为代表的联邦制国家为蓝本，认为央地财政关系应该遵循财权和事权对称的原则，大力向地方分权。改革开放以来，为了打破计划经济体制时期中央高度集权、统收统支的财政体制，沿着放权让利的路径，增强地方财权，极大地调动了地方积极性。但是，其也导致了地方政府乱收费、乱摊派，推行土地财政等一系列问题，加重了社会负担，严重损害了民众利益，这些乱象侧面反证了对地方政府下放财权需谨慎。联邦制国家央地之间实行彻底的分权，各自独立性强，州级可自定本州宪法，政府财权相对独立、完整。我国是单一制国家，央地财政始终都应坚持统一领导、分级管理的原则，统分结合，以统为主。新一轮央地关系的改革，实际上也是强调地方财政建设的新方案应该由中央统一部署，对地方先行先试的创新探索也应该由中央及时授权，扭转长期以来地方政府各自为政、权责不清、人治乱权的局面。
坚持税费改革联动，完善分税制。1994年开始实行的分税制财政体制有两个特点：一是在划分央地税种时忽视了税基的流动性，企业所得税、增值税、营业税等都是税基流动性很强的主体税种，税基的流动性会导致税收和税源背离的情况。我国东部沿海发达地区税收政策优惠形成“税收洼地”，其结果是加剧了地区之间财政收入能力的严重失衡，割裂了全国市场的统一性；二是分税制“非”“税”不分，分税制仅仅就当时既有的税种在央地之间划分，不考虑非税收入的划分，地方组织的非税收入不纳入央地财政体制进行分配，这就大大刺激了地方政府在分税制之外巧立名目、乱收乱罚、大力组织非税收入的主动性。由于地方大规模非税收入的存在，地方财政对中央财政的依赖度大大降低，表面上看似地方财政能力得到了增强，但实际上是严重扰乱了财政分配秩序。
未来的央地财政体制改革思路应该是综合设计，基本思路如下：一是税费改革联动，大力推进费改税；二是优化税制结构，加大直接税比重；三是清理税收优惠，维护全国统一税制的严肃性；四是对所有流动性税基的税收实行央地分享，二者水涨船高；五是改革税制，以分成税收为主、地方专税结合构建多税种支撑的地方税体系；六是以全口径预算收入为基础划分央地收入，基本维持央地现有收入格局大体不变。
增加中央支出，优化转移支付制度。目前，在一般公共预算的盘子中，中央收入占比远远高于支出占比，而地方财政却是支出占比相对更高，地方政府高度依赖中央转移支付，其结果是收入上移、支出下沉，大量资金在上下级之间“双向流动”，迫使地方不得不“跑部前进”。新一轮的央地财政体制改革应该调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，将中央支出占比提高到35%左右，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担，使得事权和支出责任相互匹配，保障市场更加统一、公平以及基本公共服务全国范围内的均等化。
（作者为中南财经政法大学财政税务学院教授）
