乡村社会治理是国家治理体系的重要组成部分，也是难度最大的领域。在中国，乡村社会治理是一种复杂的现象，既有政府的管理，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村规民约；既有国家的介入，又有民间的参与。而且更复杂的是，乡村社会治理受民主革命、社会主义革命以及改革开放等重大社会变革影响，受经济发展阶段和体制急剧变迁的制约，呈现出变动不居的动态，并且这个过程远未结束。历史是最好的教科书，研究新中国成立以来我国乡村社会治理的演变历史，无疑对我们更好认识国情和乡村社会治理变化规律具有借鉴意义。
旧中国的乡村社会治理结构
清末以前的乡绅阶层治理格局
中国是一个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡的大国，在长达2000多年的封建社会里，高度中央集权、庞大的官僚集团和体系，导致国家很难实现对乡村的直接统治，形成所谓的“政不下县”，从而依靠士绅地主和宗族制度来对乡村进行治理。处于国家与农民之间的乡绅阶层，代国家征收各种赋税和摊派，负责管理地方的公共事务，这种地主士绅的统治往往还借助于族权。
在以科举选任官僚的中央集权社会里，科举制不仅为国家选拔了大量“知识精英”，也为乡村培养了大量士绅。他们世代居于乡村，既了解政治（政府），也熟悉地方情况。由于他们的生产、消费来自于当地的环境和条件，他们世代形成的亲戚邻里关系以至于其身家性命也与地方息息相关，甚至还包括在地方实现更高层次的社会认可和价值认同。因此，除了“摊派”以外，这些士绅也愿意从他们收取的“地租”中拿出一部分，用于主办地方事务，如办教育、修道路、赈灾济贫等。
乡镇政权组织的形式
乡镇作为一级正式的政权组织，是从清末“新政”开始的。1908年，清政府在“预备立宪”中颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董，实行“议行分立”。由于这种新建立的乡村基层政权承认原有的乡绅治理，国家并没有将其“官僚化”即纳入政府体系，乡村治理的基础仍然没有改变。在辛亥革命以后，乡镇地方自治体制有所变化。1934年国民党通过《改进地方自治原则》，明确规定县地方制度采用两级制，即县以及县以下为乡（镇、村）。1939年又颁布了《县各级组织纲要》，1941年颁布了《乡（镇）组织条例》。根据一系列制度安排，乡正式成为国家的基层政权。按照规定，乡（镇）设立乡（镇）代表会议，为决策和议事机构；另设乡（镇）公所，为办事机构，其下又分设民政、警察、经济、文化四股。乡（镇）公所同时“受县政府之监督指导，办理本乡（镇）自治事宜，及执行县政府委办事项”，其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作、办理警卫、“四权”（选举权、被选举权、监察权、罢免权）训练、推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救恤等。
由此可见，国民党政府是试图强化乡村基层政权，由此达到稳定乡村秩序、推进乡村发展的目的。但是，与这种在农村建立“政府主导型”办事机构和职责相匹配的密切相关的两个基本常项，即上述庞大职责（事权）所需要解决的财权（经费）和干部队伍建设两大关键事项，国民党却没有解决。
在办事经费方面，国民党政府由于军费开支浩大，又要着力发展国营经济，受到战争和经济落后的制约，财政收入入不敷出，不仅不能给农村基层政权提供财政转移支付，还要从经济落后的农村提取大量的苛捐杂税。因此，对作为“事权”庞大的农村基层政权来说，就只有两个选择：该办的事情不办，如教育、卫生、道路、救济等；利用权力，在替上级政府征收粮款和杂费时趁机“搭车”，敛取钱财。由于基层政权“事权”扩大所导致的财政支出增加负担都转嫁到农民头上，导致农民负担甚至超过了封建社会，农民不仅没有享受到好处，反而日益贫困。
“政府主导”引发的两个问题
在农村政权的干部队伍建设方面，国民党政府同样是非常失败的。如前所述，封建社会依靠乡绅和宗法维持了对乡村的有效治理，但是，这种通过乡绅和宗法治理农村的局面在鸦片战争以后被打破了。随着工业化、市场化和城市化的推进，不仅农业成为收益低的产业，农村生活条件越来越落后于城市，而且在新兴知识的学习、有用信息的集散方面，乡村也远不能与城市相比（特别是科举制的废除），于是传统的居于乡村的“耕读之家”，开始转业和流向城市。19世纪末，随着新兴产业和新式学堂的兴起，以产品和资金流向城市（包括外国）为主要特征的城乡关系进一步发展为乡村精英大规模向城市流动，导致了农村经济和人才枯竭。
农村知识精英的大量流失与农村管理依然延续着传统的“士绅治理”之间的矛盾，加重了乡村治理的难度：一是“现代化”和“政府主导型”导致的乡村事务繁多，专业人才和财力不足；二是政治腐败和战乱频仍，上级政府、军阀横征暴敛，使征粮、征兵成为乡村政权的主要任务，这使得乡（镇）管理人员无法维护地方正当利益，无力承担乡村政权的基本职能。在这种情况下，农村出现了所谓“土劣化”倾向。即要执行和完成上级政府的任务，必须超限度地搜刮农民，走向民众对立面。因此，乡绅中精英越来越少，土豪劣绅越来越多；对于乡村治理，“好人不能干，坏人争着干”，出现美国学者杜赞奇所说的“赢利型经纪人”不断取代“保护型经纪人”的现象。这种趋势从清末到新中国成立前，愈演愈烈。
