【摘要】党的十八届三中全会将混合所有制经济作为国有企业改革的重要方向。混合所有制改革要求国有股权比例下降，但股权比例下降必须改善治理结构才能使得企业效率提高。文章通过对国有企业效率低下的原因进行分析，解释了混合所有制改革是提高企业效率的机制，最后对实施改革的方案提出了建议。
【关键词】混合所有制 国有企业 改革 公司治理
【中图分类号】F276.6 【文献标识码】A
中国对国企的改革始于1977年到1978年政府的放权让利。此后的1982年施行的承包制和租赁制，再到20世纪90年代后国家对国有企业进行了抓大放小的大规模改制，以及2003年后对国有企业进行大规模的股份制改造和上市，都是以提高国企效率为主要目的的改革。效率问题是国企问题的核心，效率低下是国企被社会所诟病的主要原因，使得民众和学界对国企存在的合理性产生了一定的质疑。
国有企业改革分为两种方式进行：一是不触及所有制的改革，如放权让利、承包等，其优点是见效快、改革的效果不确定性低，缺点是无法解决国有企业效率低下的根本原因；二是对所有权进行改革，如向民营资本或管理层出售国企，使其成为私有的企业，这种方式解决了企业效率较低的根本原因，但缺点是具有很大的不确定性。而混合所有制改革既对所有权进行改革，解决国企效率低的根本问题，又能避免改革的不确定性和剧烈变化带来的负面效应。党的十八届三中全会提出，“积极发展混合所有制经济，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。在进行混合所有制改革的实践中，构建合理的公司治理结构是一个重要问题，是通过混改实现效率提升的核心。本文试图从公司治理的视角，为混合所有制企业的股权结构和治理设计提供一些分析问题的方法和方案设计的逻辑线索。
国有企业效率问题及其公司治理角度解释
通过国有企业改革提高效率的方式很多，包括控制权改革、分配制度改革、所有制改革等，所有权是分配权和控制权的基础，因此其中所有制改革是核心。但是由于意识形态的障碍和实用主义的倾向，中国国有企业的所有制改革进展缓慢。1977年到1978年间，政府开始有限度地允许市场交易和计件工资，允许在完成计划任务的前提下自主生产，留存利润用于扩大生产和发放奖金。通过向企业管理人员进行控制权和分配权的授权，在提高企业积极性方面取得了良好的效果，不过问题是拥有企业所有权的国家却放弃绝大部分的剩余分配权。国家财政收入从1979年到1982年一直徘徊不前，1982年的承包制和租赁制同样有上述问题。20世纪90年代后，由于非国有制经济的崛起，国有企业亏损面上升。1993年之后，国家决定强化国有企业的预算约束，不再对国有企业的亏损进行补贴，相当多的中小型国有企业被出售给企业内部人。同时，为了让国有企业脱困，有条件的国有企业逐步在中国大陆和海外市场的证券市场上市，但是由于国有法人股不能上市流通，与真正的股份制公司相去甚远。2003年党的十六届三中全会提出了国有企业要大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。但是，随后的国有企业改革重点放在了企业股份制改造和上市方面，所有的改革都是在不改变国有股东绝对控股权的前提下进行的，改造后的国有企业存在着一股独大的问题。有学者认为，从国有企业改革过去的历史来看，所有制改革是被动的，控制权改革和分配权改革也因缺乏所有制改革的依托不够彻底，因此，国有企业效率问题依然存在。①
国企效率较低的原因是多方面的，解决效率问题主要依靠建立现代企业制度，而现代企业制度的核心和基础是公司治理。过去的国企改革之所以没有充分解决效率问题，就是因为过于注重改革的实用性而没有触及效率低下的根本原因，即国有企业不合理的公司治理结构。著名经济学家吴敬琏认为，公司治理结构是指由所有者、董事会和高级经理人员三者组成的一种组织结构，要完善公司治理机构，就要明确划分股东、董事会、高级管理人员各自的权利、责任和利益，从而形成三者之间的关系。只有三者都为了所有的利益攸关方这个整体积极的作为，企业才能取得良好的绩效。但是，股东和董事会权利是以股权为基础的，这三者的利益部分甚至绝大部分来自于股权的收益，因此完善公司治理结构需要以股权结构调整为基础。实行混合所有制之所以可以提高国有企业的绩效，就是因为实行混合所有制可以改变股权结构，使各个利益攸关方的责任、权利和利益更加平衡，从而使得股东和董事会能够更加积极的发挥自己的作用。
混合所有制企业的股权结构影响着企业绩效显著。田利辉通过对中国上市公司的绩效研究表明②，混合所有制企业的绩效与国家股权比例成U型关系。股份制上市公司绩效随着国家股权的比例先下降，超过一定值后随着国家股权的比例上升，极值点为30%左右，也就是普遍认为相对控股的持股比例。田利辉对这一现象解释道，一方面政府官员的政治干预会降低企业价值，另一方面相对于民营企业，政府更加倾向于其持股的企业实行微妙的政策倾斜和特殊的优惠政策。张曙光认为③，国有企业的这种利润不能作为其真实绩效的评价标准，因为国有企业利润中包含了租金的因素，即国有企业通过以远低于市场价格获得要素所带来的经济收益。国有企业所获得的利润在充分考虑资源要素的公允价值后远低于民营企业。中国的经验表明，国有股比例与公司的排除租金因素的公司绩效呈负相关关系。
当然，降低国有股比例并不必然带来混合所有制公司绩效提高，我们必须认识国有股权和公司绩效的作用关系，才能有效设计混合所有制改革的方案，达到提高公司绩效和使国有资本增值的目标。混合所有制之所以可以有效提高国有企业的效率，是因为混合所有制可以解决国企效率低的两个方面问题：一方面是国有股权的所有人虚置，滋生了各种寻租行为和不作为行为。就所有权虚置而言，国有企业的最终所有人为全体公民，但是这种所有权经过层层的代理，使得人民失去了行使所有权所赋予的控制和监督等职能的能力。国资委直接行使国有资产所有权，但这种代理的所有权给国资委带来的只有监管的责任，没有剩余分配权，没有获得资本利得的权利，不承担国有企业经营低效或者亏损带来的财务损失。国有企业长长的委托代理链上，各个层次控制权远远大于现金流分配权，容易滋生通过控制权谋取个人利益的寻租行为或者不作为行为。
