完善的支撑制度保证农地金融体系良性运行
以法律确立制度规范与支持保护
农地金融发展需要服从于国家稳定与保护农地资源、农业生产的目标。为了规范农地金融机构的运作、防范风险以及保护农业生产，各国都以立法为保障构建科学合理的农地金融制度。
依法设立农地金融机构，明确其职责与权利。1916年，美国以《联邦农场贷款法》和《联邦农业贷款法》为基础，分别设立了12个农区的土地银行和联邦土地银行。联邦农业抵押公司依据1934年的《联邦农业抵押公司法》成立。1971年的《农场信贷法》规定了农贷机构和抵押公司服务农业农村的公共使命和开展农地抵押贷款的制度规范，包括借款人必须是农业耕种和经营者、土地抵押贷款不超过评估价值的85%、建立强制保险制度等。《德意志农业地产抵押银行法》《德国民法典》《德国担保法》都明确了农地抵押权和准予抵押权的流通，并共同对所涉及的当事主体，即农民、土地抵押信用合作社、农业地产抵押银行之间的权利义务给予较为详细的规定。法国《土地银行法》明确了土地银行的性质，规范其管理运行。
依法保障对农地信贷系统的支持，强化政策支农功能。美国《紧急农业抵押贷款法案》和《农业信用法》要求，保障农场主获得低息贷款、发行国债为农业信用系统筹措资金、以财政资金支持土地银行办理委托贷款业务以及建立信贷救济与保险体系防范风险。法国《农业指导法》和《农业指导补充法》规定，应对购买土地和农业机械的大农户给予无息或低息贷款。
依法对抵押人的基本生活与生产给予保护。《美国联邦法典》将“家园地豁免”条例延伸至农地抵押贷款。如果抵押人先前耕作收入低于一定标准，则允许抵押人在抵押权实现和抵押物出售过程中租借他的主要住处、住处周围地产、农用建筑物以及不超过10英亩的相邻土地。“家园”租赁的租期不能超过5年，但也不可低于3年，“家园”承租人享有优先回购权。
以合作社为基础建立农地管理平台
农地抵押贷款运行的先决条件是要有一个良好的土地登记和地籍管理制度。美国土地登记制度规定，除少数未开发区域外，所有农地开发均应符合政府土地规划要求，并应将每块农地的面积、用途、权属等宗地状况在政府部门进行详细初始登记。农地所有者以土地抵押申请借款时，须提供合法的土地所有权证；经过土地银行的审核、测量、估价后准予贷款的，将土地抵押证件收存，并将评估报告报送农场信贷管理局。德国相关制度规定，在提交土地所有权证明申请农地抵押贷款时，还需要清晰说明抵押土地位置、面积等具体信息，并有专门人员对土地进行测量评估以确立土地价值。2007年，我国台湾地区成立了“农地银行”，建立了土地信息平台，在自行登记申报基础上，由农渔会协助实地勘查、拍照，确定土地标示、位置和土地利用现况。
合作组织作为农地金融业务的中间平台发挥着聚合土地、降低交易成本、互助支持、防范风险的重要作用。在美国、德国、韩国，想通过农地获得抵押贷款必须加入合作社，并向合作社缴纳一定的入会费或入股金。法国、日本、台湾农业生产者虽然可以直接申请土地抵押贷款，但实际操作中基层合作组织仍承担了大量的服务功能，发挥着核心枢纽作用。比如，日本农协和台湾农会提供农地租赁和买卖信息、农地勘测与评估等服务。
以完整的金融服务链分散农地抵押贷款风险
发达国家和地区的农地金融是一个层层嵌套和相互支持的体系，获得了信贷合作、信用保证、农业保险和信贷保险、信贷协助、农地抵押债券和银行基金等全方位、多层次金融服务的共同支撑，能够更好地防范风险、保障农地信贷的持续稳健运营。
美国1987年出台的《农业信贷法》规定，每家银行在单独承担义务的同时，还要共同分担联邦土地银行的金融风险，形成了农地金融体系内部的协调与互助机制。联邦农业抵押公司、联邦农场信贷协助会、农业信贷协助公司、农场信贷保险公司、农场信贷银行基金延长和扩展了美国农地金融服务链条，共同起到了防范和分担金融风险的作用。美国1971年的《农场信贷法》要求银行按未偿还债务的2%向农场信贷保险公司缴纳贷款保险费，成立农场信贷保险基金。当银行发生贷款无法偿还或借款人退股不能等值返回时，先由农场信贷保险基金归还，不足后再通过农业信贷协助公司以购买优先股的形式提供资金予以归还。我国台湾地区在1983年成立了农业信用保证基金。农民申请土地抵押贷款的同时要向农业信用保证基金缴纳一定数额的保证金，由农业信用保证基金为该项贷款提供担保。当发生逾期贷款时，农业贷款机构可以向农业信用保证基金申请代为清偿。
建立引导金融资本向现代农业和新型农业经营主体投入的长效机制
我国农业向规模经营和可持续发展的转型需要大规模、长期性建设资金的投入，包括基础设施、农用设施、机械化设备、土壤改良等。仅靠财政，这是难以负担的，现行农村金融体系也缺乏能力、动力和可行的商业方式给予充分支持。因而，我国迫切需要借鉴发达国家和地区农地金融制度经验，在农村土地经营权抵押贷款之上建立政府支持的农地债券化机制，以政策性的社会筹资、市场化的运行模式为基础重构农业政策性金融体系，在制度上建立引导金融资本向农村转移、向现代农业和新型农业经营主体投入的长效机制。
首先，加强法律的支持和保障，对农地抵押融资进行专门立法。一方面，修订《物权法》《担保法》和《农村土地承包法》，明确农村承包土地经营权抵押以及抵押债权流转的权益，为农地抵押贷款和发行农地抵押债券提供法律保障。另一方面，制定专门的农地抵押贷款法，限定开展农村土地抵押贷款业务的金融机构及农村土地专营机构的资格条件、农地抵押贷款的发放条件、抵押土地及其处置后的使用范围，规范和约束农民、土地合作社、土地银行、土地收储公司等农地金融业务主体之间的权利与义务关系，建立配套信用保证、农业保险、贷款保险、信用救助、农地收储制度以及相应责任主体在风险发生时对贷款的代偿责任。
其次，完善市场服务体系，建立规范非营利的农地专营机构。整合现行的土地合作社、土地流转服务平台以及土地产权融资服务平台等机构，构建统一的农村土地服务平台，以农地确权登记为基础，建立起支撑农地抵押贷款业务的农地基础信息系统、价值评估系统、供需对接与交易支持系统。建立国家农村土地抵押银行，以政府信用为担保发行农地抵押债券，在公开市场上筹集资金，建立对基层土地抵押贷款发放机构的“批发贷款”机制，从资金来源上解决当前金融机构风险控制与农村金融需求不匹配的问题。建立政策性的农村土地收储基金和土地开发服务公司，配合高标准基本农田建设、土壤改良、生态修复治理等项目，对因土地经营价值下降而难以流转进而实现抵押权的土地进行政策性收储，对土地实行连片整理、农田改造、修复整治，待恢复土地生产力之后再进行市场流转。
再次，强化风险保障机制，健全农业保险、贷款保险以及信贷援助制度。支持保险公司针对特色化、规模化农业推出赔付率更高的商业保险，在财政保费补贴的基础上建立农地抵押的强制保险制度。由各银行按照未偿还农地抵押贷款的2%缴纳贷款保险金，财政上给予一定比例配套资助，在国家层面建立农业信贷保险基金。建立农地金融的信贷援助制度，利用财政入股注资、央行借款或贴现、银行间借款以及债权买入等机制，帮助化解风险。
最后，稳定农村土地经营权，支持长期稳定的规模经营。在稳定农村土地承包权的基础上，支持符合条件的新型农业经营主体长期租赁土地进行规模化生产，对流转的经营权及其附着资产给予确权颁证，创造市场有效的贷款需求主体和法律有效的抵押标的，探索建立长期农地租赁的贷款按揭制度。完善对新型农业经营主体的支持政策，加强对基础设施配套、设施与设备升级改造、新技术采纳、新销售渠道开拓及实行环境友好型生产的政策性资助。在强化政策引导功能的基础上，由政策叠加效应促进新型农业经营主体成长，降低其面临的银行贷款风险。
（本文作者分别为国务院发展研究中心副研究员，中央农村工作领导小组办公室处长，本文系国务院发展研究中心农村经济研究部“农村土地金融的制度与模式研究”课题成果之一）