协作治理：解决公共管理困境的“新药方”
协作治理的理念最早由美国雪城大学马克斯韦尔学院教授罗斯玛丽·欧拉瑞在《协作治理——21世纪的新理念》一书中予以系统阐述。书中指出，协作是指在目标实施过程中，部门与部门之间、个人与个人之间的协调与配合。也就是说，协作是多方面的、广泛的，只要是一个部门或一个组织为实现承担的目标所必须得到的外界支援和配合，都应该成为协作的内容，一般包括资源、技术、信息方面的协作。
协作治理产生的原因是什么？正如罗斯玛丽·欧拉瑞教授在著作中提到的：“一是绝大多数的公共挑战靠单一组织无法应对；二是管理者需要用新的路径和思路来解决公共问题；三是以信息技术为中心的科技令等级制度平面化；四是领导力和管理观念发生转变；五是公民的角色变得越来越重要；六是政府外包以及规制环境的变化促进了竞争对手之间的合作等因素。”
更进一步地，随着网络技术的发展，网络参与毋庸置疑地成为一种普遍现象，这一方面对政府管理水平和公共服务质量提出了更高的要求，一方面则强化了对政府部门的监督。近年来国外相关研究也发现，随着社会的发展，公共事务的管理变得越来越复杂，而网络参与的日益普及，又对政府部门形成了压力，同时也使得公共管理领域的研究者和实践者都意识到，当下的管理活动，单靠某一部门来独立完成已经变得越来越不可能。很多时候，需要通过构建起治理网络，以多部门的协作与配合、公民的积极参与来进行共同治理。
公民参与：网络社会协作治理机制的核心
南加州大学著名学者特里·L·库珀等人所著的学术论文《以公民为中心的协作治理》中强调，在协作治理的过程中必须要以公民为主体、为中心。在协作治理的理念下，公民既是管理的客体，也是管理的主体，甚至是协作治理的核心所在。
首先，在网络社会，每个公民都是重要的信息源，他们既是信息的接受者，同时也是信息的发布者，而网络则是现代社会中沟通的新媒介。网络参与中虚拟的民意会产生更大的公共压力，使政府治理模式在以公民为中心和主体的协作治理机制的推动下逐渐发生转变：由被动式、封闭式治理向主动式、开放式治理转变；由垄断型管理向参与式治理转变；由单向服务向互动式服务转变。
其次，在网络社会，政府所面临的公共服务的提供与管理活动也变得越来越复杂，且绝大多数公共服务单靠政府来提供和管理已无法完成，协作治理越来越成为必然选择。面对一些社会问题，如果缺失媒体的有效揭露、监督，在制度建设过程中没有公民的积极参与和有效协作，那么不仅很难对相关责任部门形成压力，而且也很难保证政府治理的成效。
很多时候，只有有效地动员社会力量，使公民积极参与到协作治理的过程中，社会问题才有可能得到根本性解决。就这一角度而言，跨部门的协作与跨界的治理将会是公共管理活动的必然发展趋势，政府协作治理也必然逐渐成为主流的治理模式之一。
创新：政府协作治理机制的政治逻辑
政府协作治理机制的创新是顺应时代的产物，且呈现出以下政治逻辑：
公民参与下政府协作治理理念的创新。协作治理的前提是治理理念的转变，需要形成“利益共享、责任共担”的治理理念。在传统的政府管理体系中，政府是唯一的管理主体，作为重要治理主体的公民在角色上是“缺位”的。一方面，管理成为政府的主要职能，一方面，公民更多是作为被动的参与者和被管理者。而网络的发展为公民参与治理提供了渠道与平台，公民参与的意识也在此过程中不断提升。这种情况下，政府的治理理念需要从垄断型管理向与公民进行协作治理转变，打破部门利益和政府本位主义，树立“利益共享”的理念。此外，作为政府部门，不仅要强化自身责任，也要激发公民的责任感，促进“责任共担”的社会机制的形成。
协作治理运作机制的创新。“虚拟治理”与“微治理”作为新型的治理模式，进一步推动了治理主体的多元化。传统的政府治理机制是由政府主导的，公共管理是政府所垄断的管理活动，政府作为“强政府”，垄断了稀缺的信息资源，公民则被动地接受政府的管理与服务。而在协作治理机制下，公民主动地参与到社会治理活动中，成为治理的多元主体之一。通过网络参与，公民加入到公共管理与政府治理活动中，促进了传统、单向的自上而下的信息传播机制向互动开放、自下而上与自上而下并存的交互式治理机制的转变，并且周而复始（图1所示）。
由此可以总结，在网络社会环境下，政府协作治理机制的创新表现为：公民自治与政府和公民共治并存，跨政府合作、跨部门协作与“数字治理”“无缝隙政府治理”并存。在这种新的治理机制下，政府与社会、企业、市场、公民等之间的关系也将不断进行新的调整。
协作治理机制中政府角色定位的创新。在协作治理架构下，政府需要向社会借力，依靠非政府组织与公民的力量，共同发挥有效监督和管理等方面的作用。政府不再扮演公共管理方面的垄断者角色或者说“强政府”角色，而是要向协调者、服务者、组织者，甚至是计划的安排者转变。
未尽的思考：协作治理机制所面临的挑战
进一步的问题在于，既然跨政府协作与跨部门合作非常重要，为何关于两个方面的协作治理机制在现实中依然难以确立？笔者认为，其根本原因在于以下三个方面：
一是一些部门与地方坚持“利益至上”，缺乏有效协作的激励机制。以对食品安全的监管为例，其中的监管环节多、涉及部门多（涉及卫生、质量监督、工商管理、环保、市政、城管、公安等），而依据现有法律法规，很多食品在生产环节受质量监督管理部门的管理，进入餐厅后则受食品药品监督管理部门的监管，处于流通环节又是受工商部门的管辖，餐厨垃圾回收又归环保与城管等部门的监管……而只有最后对公共安全形成威胁才会涉及到公安部门。因为部门壁垒的存在导致部门间难以合作，本身就很可能成为协作治理的主要阻力，况且多部门间目前尚没有形成针对有效协作的激励制度，无疑使得协作治理机制的构建步履维艰。
二是协作治理机制运行成本较高，以及政府与公民之间的“博弈”使得协作治理依然阻力重重。由于公民参与往往会增加治理的成本和管理的复杂性，从而导致协作治理在社会管理实践中难以付诸实施。但是不应忽视的是，公民参与有助于提高其自身对政府治理的满意度。众所周知，公民参与虽不一定会产生最好的政策，但是可以防止出现最坏的政策，从这一角度而言，唯有公民的参与和配合才能使政府政策得以有效执行。
三是政府公信力的缺失以及政府与企业、企业与公民之间的“博弈”。在公共事务管理中，之所以存在着诸多弊端和问题，企业追逐利益的冲动是最重要的原因之一（当然也和政府与社会监督的不力有关）。此外，根据政府俘获理论，公共部门的管理者容易为被管理者所俘获，以至在监督不利的情况下产生权力的异化与寻租行为，直接损害到公共利益与政府形象。
故而，唯有通过进一步地整合资源，围绕建立有效的互动机制进行探索和创新，才能够使协作治理在事实上成为可能。当然，最后还应指出的一点是，协作治理也并非总是可行，有时反而因协作主体之间不同的动机、现行不合理的考核体系以及部门利益的存在，而增加治理的成本。就此意义来讲，如何在构建协作治理机制基础上提高协作治理的成效，应是当下理论研究者与现实中公共部门管理者共同探讨的课题。
（本文作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授）