编者按：
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》）。这是十八届三中全会后的重要改革举措之一，是当前和今后一个时期行业协会商会与行政机关脱钩工作的行动纲领，必将在促进行业协会商会更好发挥社会中介组织作用、推进政府职能加快转变、助力社会治理创新等方面发挥积极作用。
行业协会商会与行政机关脱钩是关系国家治理现代化的深刻变革
行业协会商会是政府与市场和社会之间的中介、桥梁和连接纽带，是推动国家经济建设和社会发展的重要力量。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国行业协会商会发展迅速，在为政府提供决策参考、服务企业发展、促进行业自律、推进社会治理创新等方面发挥了积极作用。但由于许多行业协会商会最初是由权威行政资源转化而来或由政府主办，自主性、自治性与自律性不足，作为市场治理机制和经济利益聚合机制的作用未能得到充分发挥。当前，部分行业协会商会还存在政会不分、管办一体、治理结构不健全、监管不到位等问题。就承载的基本关系而言，行业协会商会与行政机之间关系的亲疏，某种意义上决定了一个社会的市场化程度、发展限度和福祉水平。行业协会商会与行政机关脱钩，是全面深化改革、推进国家治理现代化的重要内容，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能、创新社会治理机制的迫切要求。
《方案》注重改革的整体性、系统性、协调性，明确了行业协会商会与行政机关脱钩的思路原则、主要任务、配套政策、实施机制和时间安排。必须以敢于直面矛盾、敢于涉险滩的历史担当，既审慎稳妥又坚定果敢地推进《方案》落地生根。这里主要从行业协会商会与行政机关脱钩的主要工作任务和组织实施办法两方面谈一下学习体会。
脱钩任务和措施重构了行业协会商会与行政机关之间的基本关系
要彻底实现行业协会商会与行政机关脱钩，就必须从根本上切断行业协会商会与行政机关之间的利益链条，剥离行业协会商会与行政机关之间的身份依附。《方案》中的脱钩任务和措施正是沿着这一主线展开的。其基本精神是，行业协会商会的机构、职能、人员管理、资产财务、党建、外事等事项一律与原主办、主管、联系和挂靠的行政机关分离，引导并促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。
关于机构分离。《方案》明确提出，“取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行。行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管。依法保障行业协会商会独立平等法人地位”。行业协会商会与事业单位分离。这是实现行业协会商会与行政机关脱钩的基础和逻辑起点，从根本上切断了行业协会商会继续担任“二政府”和“红顶中介”的可能，同时促使行业协会商会增强自主性、自治性与自律性，将其服务的重点对象从政府转向企业、行业和市场。
关于职能分离。《方案》要求，“厘清行政机关与行业协会商会的职能。剥离行业协会商会现有的行政职能”，“加快转移适合由行业协会商会承担的职能”。规范行政机关与行业协会商会职责分工关系，是实现行业协会商会与行政机关脱钩的重要支撑，也是解决政会不分、管办一体等问题的前置条件。行业协会商会承接行政机关转移的制订行业规划和标准、行业统计、行业监管等全部或部分职能，不仅可以促使行业协会商会推进社会治理创新，促进系统性、综合性的社会建设，而且可以促使政府转向“有限”政府，强化其社会服务职能。
关于资产财务分离。《方案》指出，“行业协会商会应执行民间非营利组织会计制度，单独建账、独立核算”，“自2018年起，取消全国性行业协会商会的财政直接拨款，在此之前，保留原有财政拨款经费渠道不变……过渡期内根据脱钩年份，财政直接拨款额度逐年递减”，“各业务主管单位对其主管的行业协会商会财务资产状况进行全面摸底和清查登记，厘清财产归属……确保国有资产不流失”。
针对行业协会商会办公用房，《方案》提出要限期清理腾退行业协会商会占用的超标行政办公用房；符合规定面积标准的部分，2017年底前清理腾退，原则上应实现办公场所独立。这些规范财产关系的规定触及到了行业协会商会与行政机关基本关系的根基，是实现行业协会商会与行政机关脱钩所涉及的实质内容。独立的财产关系和办公场所是行业协会商会增强自主性、自治性与自律性的基础和保障。防止国有资产流失是实现行业协会商会与行政机关脱钩的重要工作。
在敢于碰硬、实质性解决问题的基础上，《方案》还特别注意尊重历史、循序渐进。比如，《方案》指出，“对原有财政预算支持的全国性行业协会商会，逐步通过政府购买服务等方式支持其发展”，“用于安置历次政府机构改革分流人员的财政资金，仍按原规定执行”。确保改革积极稳妥推进。
关于人员管理分离。《方案》明确提出：“行业协会商会具有人事自主权，在人员管理上与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩。”针对党政领导干部担任行业协会商会领导职务的问题，《方案》明确规定：“现职和不担任现职但未办理退（离）休手续的党政领导干部及在职工作人员，不得在行业协会商会兼任职务。领导干部退（离）休后三年内一般不得到行业协会商会兼职……对已在行业协会商会中任职、兼职的公务员，按相关规定进行一次性清理。”
没有依法理顺用人关系和明晰激励机制是行业协会商会留不住人才的重要原因。对此，《方案》明确提出：“行业协会商会全面实行劳动合同制度，与工作人员签订劳动合同，依法保障工作人员合法权益。工作人员的工资，由行业协会商会按照国家有关法律、法规和政策确定。行业协会商会及其工作人员按规定参加基本养老、基本医疗等社会保险和缴存住房公积金。”
行业协会商会中的事业编制是我国特殊历史条件的产物，是行业协会商会与行政机关脱钩的焦点问题，对此，《方案》明确提出：“行业协会商会与行政机关脱钩后，使用的事业编制相应核销。现有事业人员按国家有关规定参加机关事业单位养老保险。”
以往行业协会商会“去行政化”的努力，最终均“形离而神不离”，其重要原因之一是没有切断行业协会商会与行政机关之间的人事管理纽带，没有彻底摆脱“剪不断理还乱”的依附关系。党政领导干部担任行业协会商会领导给行业协会商会带来了一些资源和机遇，但某种程度上也强化了行业协会商会对行政机关的依附关系。依法规范行业协会商会用人关系切中了行业协会商会与行政机关脱钩的要害，也是依法保障行业协会商会独立平等法人地位的关键支撑。
关于党建、外事等事项分离。《方案》明确提出：“行业协会商会的党建、外事、人力资源服务等事项与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩。”按照《方案》部署，全国性行业协会商会与行政机关脱钩后的党建工作，原由中央各直属单位机关党委领导的，归口中央直属机关工委统一领导；原由国务院有关部门机关党委领导的，归口中央国家机关工委统一领导；原由国务院国资委机关党委领导的，改由国务院国资委党委领导。地方行业协会商会与行政机关脱钩后的党建工作，依托各地党委组织部门和民政部门建立社会组织党建工作机构统一领导。行业协会商会与行政机关脱钩后，外事工作由行业协会商会住所地省（区、市）人民政府按中央有关外事管理规定执行。人力资源服务等事项由行业协会商会住所地有关部门按职能分工承担。
规范管理关系是实现行业协会商会与行政机关脱钩的重要保障，有利于加强党建工作和综合监管，强化改革的政治保障。有利于形成运行高效、可问责、可持续的制度安排，克服政府管理中各部门交叉分立、程序繁琐的弊端。
总之，《方案》坚决突破僵化思想束缚与利益固化藩篱，制定的任务和措施扎实可靠，积极稳妥，理顺了行业协会商会与行政机关之间的基本关系，重构了行业协会商会发展的激励机制、动力机制和信息机制，为行业协会商会面向市场自主发展、做大做强铺平了道路。
打好行业协会商会与行政机关脱钩这场“硬仗”
《方案》明确提出，“全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责，2015年下半年开始第一批试点，2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试点，通过试点完善相应的体制机制后全面推开”，“各省（区、市）同步开展本地区行业协会商会脱钩试点工作”。行业协会商会与行政机关脱钩时间紧、任务重，而且涉及面广、政策性强、社会关注度高。必须统一思想、坚定信心、周密部署、革弊鼎新、攻坚克难，确保中央改革决策的顺利有效实施。
切实把思想和行动统一到中央改革决策部署上来。要认真学习贯彻《方案》指示和要求等，深刻认识和领会行业协会商会与行政机关脱钩的战略意义和具体部署，凝聚改革攻坚的正能量。要切实顾全大局，突破部门和地区利益的藩篱，以高度的政治责任感深入研究每一项改革任务的具体方案、路径、举措、步骤，以坚定的历史担当精神全面贯彻落实中央改革决策部署。尤其是在行业协会商会的机构、人员管理、资产财务脱钩等核心问题上，要有敢于直面矛盾、用科学方法化解矛盾的责任意识，确保改革顺利推进。
建立工作机制，明确责任分工。按照《方案》提出的“国家发展改革委、民政部会同中央组织部、中央编办、中央直属机关工委、中央国家机关工委、外交部、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、审计署、国务院国资委、国管局、全国工商联，成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组，负责组织实施本方案，推进全国性行业协会商会脱钩工作，指导和督促各地开展脱钩工作……各有关部门分别出台相关配套文件”的要求，加快构建各部门联动配合的协作机制，统筹制定各部门任务和责任清单，建立健全监督问责机制。
稳妥开展试点工作。坚持试点先行，在脱钩逻辑顺序、主攻方向、推进方式等方面大胆探索。建立工作评估机制，及时跟踪试点进度、评估实施效果。要根据《方案》要求，按照兼顾不同类型、行业和部门的原则，逐个制定试点实施方案，并在认真总结经验的基础上完善试点政策，逐步扩大试点范围，稳妥审慎进行推广。
精心组织实施。要严格按照方案要求推进脱钩工作，规范工作程序，建立考核机制，确保工作有序开展。在深入基层和群众中发现问题、解决问题。特别要注意建立和完善行政部门与行业协会商会协商机制，在研究重大政策、重要法律、重大问题时主动听取相关行业协会商会意见。要加强对行业协会商会的指导和支持，解决行业协会商会改革发展中遇到的困难和问题。行业协会商会要加快转型，完善治理结构，提升服务水平，强化行业自律，增强社会认同，提高会员覆盖率和成员代表性，真正成为引导企业公平竞争、促进产业提质增效的现代市场中介组织。
（本文作者为国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所副研究员）