【摘要】科学研究是促进英国经济增长的重要驱动力，英国政府也是科研活动的重要资助者。BIS在英国政府科研经费预算的制定和分配中发挥了极其重要的作用，由BIS所控制的“双重资助体系”有效地保障了科研活动投入的持续和高效。我国政府也把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，党的十八大提出了创新驱动发展战略，如何管好用好科技经费更是政府科技管理部门应该深思的问题。本文拟从英国政府科研经费的配置入手，分析其科研经费的资助特点和管理机制，从而得出有益的启示。
【关键词】科研经费 双重资助体系 研究理事会 高等教育拨款委员会 绩效评估
【中图分类号】F213.5 【文献标识码】A
英国政府科研经费的总体情况
英国没有单独的科技部门，但英国政府一直是科研活动的最大支持者。历史上，负责科技管理的政府机构一直在不断演变，科技的发展与工业、商业和教育的结合越来越紧密。
英国政府科技管理机构的演变。如图1所示，20世纪60年代，英国成立了技术部，致力于推动航空、原子能工业的发展。后来，技术部撤销，科技工作并入到贸工部（DTI）管理。90年代，为了促进科技与工业的结合，政府成立了科技办公室（OST），并于1995年7月将OST由政府内阁办公室纳入DTI管理。①2007年，英国政府重组贸工部和教育技能部，成立创新、大学与技能部（DIUS）和商业、企业和管理改革部（BERR）。同时，OST与创新总司合并成立科学与创新办公室（OSI），并入DIUS，更名为政府科学办公室（GO-Science），主要负责支持和推动公共领域的科学研究。2009年6月，英国政府再次对政府机构进行改革重组，合并DIUS和BERR，成立商业、创新与技能部（Department for Business, Innovation and Skills，简称BIS）。
BIS的设立目的在于利用大学科研和工商业界的优势，促进科技成果的转化，保证英国在世界上的科技领先地位。BIS的主要职能是确立国家战略研究需求，组织重大科学和技术创新计划；制定国家创新政策和产业优先级，促进企业为主体的创新；负责编制和申请英国国家科技预算，并负责分配；负责管理高等教育经费并制定相关政策。
英国政府科研经费支出情况。英国政府主要通过三个渠道来分配科研经费，分别是英国研究理事会（UK Research Councils，简称RCUK）、高等教育拨款委员会（HEFCs）和政府各部门。其中，大部分的科研经费是由两个“非政府部门的公共机构（Non-Departmental Public Bodies）”英国研究理事会（RCUK）和高等教育拨款委员会（HEFCs）进行分配，这就是著名的“双重资助体系”（Dual support system）。双重资助体系的预算纳入BIS的年度预算，是英国政府科研经费的核心部分。2011～2012财年，英国研究理事会的科研经费为31.94亿英镑，高等教育拨款委员会的科研经费是22.57亿英镑。双重资助体系一共获得54.51亿英镑的科研经费，占政府研发经费总支出的56%，政府其他各部门的科研支出相对较少。②
英国政府科研经费的配置和对比
BIS在英国政府科研经费预算的制定和分配中发挥了极其重要的作用。由BIS所控制的双重资助体系有效保障了科研活动投入的持续和高效。其中，英国研究理事会归口管理的科研经费是通过项目的方式进行资助，属于竞争性经费；高等教育拨款委员会掌握的科研经费则属于稳定性支持。
研究理事会“统分结合”的资助模式。英国有七个研究理事会，为了加强协调、解决跨理事会的共同问题，2002年5月新成立了英国研究理事会（RCUK），也可称之为总会。总会统一受理项目申请，七个分会负责管理各领域的项目经费。RCUK每年在科研方面的投资大约是28亿英镑。③在此基础上，RCUK还推出数字经济、能源问题、全球不确定性问题、全球食品安全问题、全身健康与幸福、环境变化带来的生存问题六个跨领域优先研究项目主题。④这六个优先研究主题将不同学科领域中的研究人员汇聚在一起，就共同的目标协同创新。研究理事会以研究项目或计划的形式进行资助，项目申请需要经过同行评议，相当于竞争性支持。研究理事也会受理个体研究人员所提出的申请，根据独立专家的评审结果决定是否予以资助。
RCUK设有行政中心，统一受理项目申请，再将项目推荐到七大研究理事会。七大研究理事会各自决定科研项目经费的分配，通常倾向于已有的较成型的项目，通过给项目部分资助以帮助项目申请团队获得更多的其他来源的经费支持。项目的资助以研究潜力为基础，目前影响研究理事会资金分配的标准更加倾向于科研项目的产出和影响。一是看哪个科研项目能够带来最大影响；二是看哪个科研项目能够为课题组和以外的个人提供技能的提升。
此外，BIS于2013年12月建立了Gateway to Research网站，方便专家学者甚至是普通公民查询英国研究理事会资助的项目、资助人、研究成果等相关信息。
高等教育拨款委员会“绩效导向”的资助模式。高等教育拨款委员会的科研经费主要为英国大学开展教学、研究等活动提供必要的人员和条件支撑，相当于稳定支持。英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区分别有各自的高等教育拨款委员会。英格兰拨款委员会（HEFCE）每财年的科研经费都在20亿英镑左右。⑤
HEFCE实行以绩效为导向的分配机制，大致分为两个层面。首先，要决定不同研究主题的经费分配问题；其次，决定同一研究主题在不同研究单位之间的分配。影响这两个层次分配的主要因素有：研究量级（基于现有研究人员的数量）；研究相对成本（例如以实验为基础的研究成本高于以图书资料为基础的研究）；政府提出的优先发展主题；科研评估系统（Research Assessment Exercise，简称RAE）的研究质量评价结果。⑥
评估工作以学科为基础分为不同的评估单位。2008年的新评估体系由67个评估单元缩减到35个。每个评估单元的结果由数量*质量*类型这个公式计算得出。其中，类型代表不同的评估单元；数量是指大学提供的研究人员的研究成果，每人最多提供4项研究成果；质量的测评是由HEFCE组建专家小组进行评估。专家小组的成员来自于英国大学、科研机构和国际相关的领域。专家对成果按照不同的等级进行打分。通常，得分较高的学校获得的科研经费也较多。
经验借鉴和启示
以BIS为主导的政府科研经费预算分配和协调机制。从科研经费总量上来看，BIS在科技资源统筹方面有极大的优势保障。可以说，BIS掌握了3/5以上的科技资源，除去国防部13%左右的科研经费，其余各部门所掌握的科技资源远远少于BIS。相对而言，我国科技部仅掌握中央财政民口20%左右的科研经费，科技资源统筹能力相对较弱。
从预算分配的角度来看，BIS主导制定科技预算，并且非常重视交流和协商。英国政府对所有部门的拨款都是通过每三年一次的综合开支审查（Comprehensive Spending Review, 简称CSR）进行分配的。BIS负责每三年一次的科技预算，通过协调和沟通政府各部门以及非政府部门提出预算并经议会批准。政府科学办公室是BIS的内设机构，由政府首席科学顾问直接领导，英国政府各部门基本都设有首席科技顾问。为了协调部门间的科研经费，在政府首席科学顾问的领导下成立了首席科学顾问委员会，协商和讨论各部门首席科学顾问提出的科研经费需求，从而形成相对科学、合理的经费分配方案。
此外，BIS下设有科学和研究总司，专门负责处理研究理事会的经费配置。首先要对七大研究理事会提交的《实施方案草案》和上一财年实施的具体情况进行评估。其次，科学和研究总司司长要召集研究理事会主席和其他部门的高级代表进行协商，做出最后的分配方案。这样的沟通和协调机制极大地促进了科技资源的优化配置。
由非政府的公共部门负责的科研经费管理模式。根据霍尔丹原则⑦，科研经费的管理机构要与政府部门保持“一臂之距”（arm's length）。以研究理事会为例，每个研究理事会有独立的管理委员会成员们参与机构治理，并且管理委员会成员的遴选也有一定的标准。管理委员会的成员有来自学术界的专业人士，也有来自企业和公共部门的代表，这样可以使每个研究理事会拥有专业知识、管理技能和执行力等综合能力。成员的提名通过公开广告竞争，最后由科学部长任命，任期通常不超过4年。成员们提供劳务而非作为研究理事会的雇员。相比而言，我国政府部门对于科研经费的管理和科研活动的直接干预较多。
以竞争和稳定支持并重的科研经费投入模式。对于英国的高等院校而言，双重资助体系有效地平衡了竞争和稳定的关系，有利于科研人员潜心研究，提高科学研究的持续创新能力。即使在面临经济危机，公共财政预算大幅裁减的情况下，英国政府仍然决定要保证科研投入的稳定性。对于我国的高等院校和公益类科研院所而言，财政对于科研人员和科研条件的保障不足，稳定和竞争的比例失衡。科研人员只能去申请大量的竞争性的科研项目，再加上科技与经济两张皮的突出矛盾，从而诱发了“跑部前进”“多头申报”“公款消费”等种种违规违法现象。长此以往，对我国的科学研究、特别是基础研究的发展非常不利。
以绩效评估为基础的科研经费资助方式。如何提高公共科研机构的效率，从英国的经验来看，对公共科研机构进行绩效评估是比较有效的做法。英格兰高等教育拨款委员会就是通过科研评估系统（RAE） 对大学进行资助的。根据这样的评估体系，大约37%的研究经费投入了排名前5的大学。因此，很多高等院校在评估的过程中不断努力提高，逐渐会得到经费支持，评价结果对大学的名誉也有重大影响。2014年，HEFCE新提出了REF（Research excellence framework）模式，取代了RAE，最新评价结果于2014年年底公布，并将影响2015～2016财年研究经费的分配。目前，我国的绩效评估多属国家科技计划（专项）层面，机构性的绩效评估较少。高等院校和公益类科研机构的绩效评估亟待有力推进。建议在对高等院校和公立科研机构开展绩效评估的基础上，加强稳定性支持，充分提升高等院校和公立科研机构的力量和作用。
（本文得到中科协调研课题“财政支持的科研经费性质、作用、功能研究”的资助，课题编号：2014ZCYJ01）
注释
①《英国科技概况》，2010年4月27日，http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceuk/chn/zygx/kjjl/t687659.htm。
②SETstatistics2013, 2013(9), https://www.gov.uk/government/statistics/science-engineering-and-technology-statistics-2013.
③④⑤⑦BIS, THE ALLOCATION OF SCIENCE AND RESEARCH FUNDING 2011/12 TO 2014/15, 2010(12).pp.8-9, 17-19, 57.
⑥ HEFCEE, Guide to funding and student number controls 2013-14 and 2014-15, 2014(3):31-31.
The British Experience in Allocation of Government Scientific Research Fund
Yao Jie Gao Jun Zhai Qijiang
Abstract: Scientific research is an important driving force for economic growth in the UK. The British government is also an important sponsor of scientific research activities. BIS plays an extremely important role in deciding the allocating the British government research fund budget. The BIS-controlled "dual support system" effectively guarantees the efficiency in the continuous input into the scientific research activities. The Chinese government also prioritizes technological innovation in the overall development of the country, and the Eighteenth Party Congress put forward the innovation-driven development strategy. Therefore, how to manage and use the science and technology funds well is an issue that merits the attention of the government department responsible for this. This paper intends to approach the issue of British government scientific research fund and analyze its characteristics and management mechanism, thus drawing on its experiences.
Keywords: scientific research fund, dual support system, Research Council, HEFCE, performance evaluation
作者简介
姚洁，中央财经大学财政学院博士生、科技部科技经费监管服务中心助理研究员。研究方向为财政理论与政策、科技管理。主要著作有《国家科研课题结余资金管理的现状及建议》（论文）等。高军，中国科学院条件保障与财务局研究员。翟启江，科技部科技评估中心副研究员。
