公共安全治理的基本对象
风险是公共安全治理的基本对象，公共安全治理能力现代化，充分表现在对风险的科学管控和有效削减上。由于风险是不断传导和扩散的，在传播过程存在着跃迁、不连续性、突发质变、放大或缩小等形态，很难有效防范和化解，我们必须根据风险传播扩散的规律做好治理和管控。从风险治理要点看，应当做好“点”“线”和“面”的管控，其中的“点”指警惕累积风险突破临界状态，治理防范突发公共事件暴发的问题；“线”指阻断风险传导链，治理风险状态不断移迁的问题；“面”指调整各类影响因素，避免风险总量持续放大的问题。具体要求做好：
阻断风险的链式传导路径。国内研究者如郭增建、肖盛燮、史培军、马宗晋等，已从灾害链角度，深入探讨了风险的链式传导特征。不过，这种特性不仅仅限于自然灾害领域，突发公共事件的风险扩散都存在链式特征，例如地震灾害链、粮食风险传导链、SARS病毒传播链等莫不如此，它们实际上是致灾（害）因子、孕灾（害）环境与承灾（害）体三者共同影响下的风险传递与分配形态，属于具体危机事件的“物质”“能量”和“信息”变化。公共安全治理的主体内容是风险治理，应当注意切断或扼制风险链。
避免风险总量的放大。卡斯帕森（Kaspaerson）较早发现突发事件的风险量在传播和扩散过程中极不稳定，在某些情况下会被放大了，在某些情况下却又被缩小了，据此提出了“风险的社会放大理论”。真实世界发生的形形色色案例，反复证实了这一理论——突发事件的原发风险，在信息处理系统和公众响应系统中，往往同人们的风险感知、风险应对行为，以及风险社会后果存在巨大偏差；由于心理、社会、制度和文化因素的影响，风险总量可能被进一步放大。可见，公共安全治理需要调节相关影响因素，防范灾难事件风险在传递与扩散的过程中被不当放大。
警惕风险扩散的阈值效应。事件的发生或者系统的改变都存在临界水平或临界值，突破这一水平往往意味着从一种状态演变到另一种不同的状态。突发事件的爆发一般是由局部的风险扩散引起的，只要局部风险能够维持在一定范围内，公共安全系统就可以继续在稳定状态下正常运行；只有当风险达到一定强度，超出了系统所能承载的最大边界时，各类紧急事态才会发生。由此可见，在实施公共安全治理过程中，应当实施有效的风险管理，防止出现风险突破临界值，导致公共安全系统崩溃。即使无法防范旧系统崩溃的问题，也要求能够早期预警险情，在系统发生崩溃初期，能够及时组织应急响应。
多元化视角下公共安全治理的行动逻辑
我们曾经邀请71位安全管理研究或实践方面的专家，分析了区域公共安全系统的影响因素，汇总结果发现公共安全系统可以划分为三个基本层次：第一层次为公共危机（突发公共事件），具体指自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等非传统安全问题；第二层次为应对能力，包括应急管理体系的“一案三制”（体系、机制、法制和预案），以及应急物资、人员素质、安全设施和安全科技等要件；第三层次为脆弱性，指自然、经济、政治、人口、文化、社会等方面可能削弱风险承受力与控制力的不利因素。据此，公共安全治理体系与能力现代化，应当在上述三个层次上找到立足点，并树立多维的治理行动逻辑。
提升能力、降低脆弱性。公共安全治理之所以有别于传统的政府危机管理，主要是奉行了不同的风险分配和利益分配逻辑。传统的政府危机管理是在“威权”下实施家长式安排，而公共安全治理却是在“多元化”下实施参与式管理，因而公共安全治理能够也必须更全面、更有效地化解矛盾，保障社会公众的安全和利益。坎迪达·马奇（Candida March）认为，人们现有的力量（即应对能力）与弱势（即脆弱性）共同决定危机带给他们的影响以及他们对待危机的方法。可见能力与脆弱性都是公共安全系统的特质，应当成为公共安全治理主体在实施风险管理与危机管理时的两个基本立足点。公共安全治理的能力现代化，不能只针对治理主体提出应对能力的要求，还应当考虑多元主体的风险承受力，使公共安全治理变成不断降低脆弱性、增强应对能力的管理实践活动。
以风险沟通为中心。多元化治理决定了风险沟通在公共安全治理中的中心地位。国际风险管理理事会（IRGC）曾经提出了一个风险治理框架，将风险治理解构为风险判断、风险评估、风险化解、风险沟通、政策评估五个环节，其中风险沟通被视为所有工作的核心环节。我们也应当确立风险沟通的核心地位，因为只有通过风险沟通，才能实现多方互动，兼顾各相关主体的利益均衡。风险沟通是风险治理的关键环节，被用以了解实情、发现问题；也是弥合群体裂痕、增强政府信任、降低公共政策风险的重要手段；还有助于培养风险管理者的倾听能力，加强政府与风险承担者、利益相关者、社会公众之间的互动，形成政府与公众的合作网络，从而争取到公众支持，利用群智思维妥善解决矛盾。此外，它还有助于交换观点、增进了解、促使产生积极的风险认知，从而减少社会冲突。正因如此，公共安全治理体系和能力建设，应当将风险沟通制度的建设放在至关重要的地位，一旦风险沟通渠道不畅，风险管理者就会陷于“失盲”，公共安全治理措施往往得不到落实，社会矛盾也可能会因为处置不当而激化。
强化责任驱动机制。公共安全治理实践十分复杂、影响后果巨大、治理主体多元化，如果不能理清责任关系，公共安全治理实践可能会面临极大内耗，浪费资源、影响效率。现实中，公共安全治理存在这样或那样的问题，往往也与责任系统不力相关。因此，有必要通过强化公共安全责任系统，依靠责任驱动来支撑和保证各类风险管理和应急管理活动高效有序进行。公共安全治理体系在建构上，也应当将责任驱动机制作为公共安全治理体系的支撑机制，在明确责任对象，以及不同治理主体责任关系的同时，应当确立责任的内容范围、责任承担的方式、责任追究的时效，对于履行责任角色优秀的治理主体，在绩效奖励方面也要做出相应反馈。
（本文作者分别为西安交通大学公共政策与管理学院执行院长，西安交通大学公共政策与管理学院博士后。本文系国家社科基金重大项目、国家社科基金重点项目和中国博士后基金项目的研究成果，项目批准号分别为：11&ZD034、09AZZ003和2013M530429）