“留守村”的根本性治理
有序推进农业转移人口市民化，减少农村留守人口
从根本上治理“留守村”，思路之一是减少农村留守人口，实现农业转移人口市民化。我国“留守村”的根源是城乡二元制度改革滞后和城镇化不彻底，要害是农业人口转移与市民化不同步，阻碍了进城农民的家人跟随进城。长期以来，学界的研究重点是促进进城农民的就业、劳动权益保护和民生改善，然而这治标不治本。近年来，逐渐形成共识让进城农民融入城市，走市民化道路。党的十八大肯定了这一思路，首次提出“有序推进农业转移人口市民化”。十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。
有序推进农业转移人口市民化，要全面深化改革。从城市角度看，抓紧户籍制度改革，放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度，有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇。户籍制度不是一个独立执行的制度，而是与利益分配、资源配置等制度捆在一起的“一揽子”制度。户籍的转换只是“形”，平等享有城市居民的基本公共服务才是“实”。在户籍制度渐进改革的过程中，要按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，覆盖农业转移人口。
从农村角度看，要深化农村土地制度改革，赋予农民“退出权”。农业转移人口与农村土地有千丝万缕的联系，农村土地制度对农业转移人口市民化具有重要影响。我国农村土地属于农民集体所有（法律规定属于国家的除外），产权安排以所有权和承包经营权“两权分离”为一般特征：农民共同拥有所有权，由农村集体经济组织代表成员行使，农民个人拥有承包经营权，包括承包权、占有权、使用权、收益权和流转权。
现行农村土地制度赋予农民的土地权利是一种“成员权”，没有赋予农民退出集体及土地时获得经济补偿的权利。这意味着农民市民化时只能无偿放弃土地，这实质上剥夺了市民化农民的土地财产权利，使进城农民难以舍弃土地，割不断与农村土地的“脐带”联系，削弱了其市民化意愿，阻碍了市民化进程。党的十八大提出“赋予农民更多财产权利”，在农业转移人口市民化背景下，农村土地制度创新的焦点是赋予农民“退出权”，即农业转移人口市民化时退出农村集体经济组织及其土地（承包地和宅基地），有权获得经济补偿。“退出权”反映了市民化农业转移人口的土地产权诉求，保护了他们的土地权益，能够促进农民分化和农业转移人口市民化。
培育新型农业经营主体，振兴“留守村”农业
解决“谁来种地”的问题，根本的办法是培育新型农业经营主体。改革以后，我国农村实行家庭承包制，形成了2亿多家庭承包经营农户。相对于计划经济年代人民公社的集体经营，家庭承包经营农户是改革后新的农业经营主体。家庭承包制的最大历史功绩是确立了农业家庭承包的经营模式和农民自主经营的主体地位，充分调动了农民的生产积极性。然而，在工业化、城镇化进程中，较高的非农收入吸引农村劳动力转移，家庭承包经营农户主体发生了严重的退化，不少地方农业从业者“高龄化、女性化、低文化”，农业后继无人。
针对这种情况，党的十八大提出“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。十八届三中全会《决定》提出，“坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，加快构建新型农业经营体系”。伴随改革开放三十多年的发展，我国农业中不断涌现出新型的经营主体，如种养专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等。
目前这些新的农业经营主体还比较弱小，发展不规范，存在这样或那样的问题，只是具有新型农业经营主体的某些特征，还不是真正的新型农业经营主体，有待做大做强。如前所述，目前我国农村都在不同程度上是“留守村”，但并不是所有青壮年劳动力都外出了。因此，可以将现有的留村青壮年劳动力培育成种养专业大户、家庭农场主，或者发展农民合作社，还可以引入工商资本，发展合作社或农业产业化龙头企业。
培育新型农业经营主体，必须引导农村土地承包经营权流转。农村土地承包经营权流转，简称土地流转，指农户保留承包权，把土地的经营权（使用权）转让给其他农户或组织的行为。土地承包经营权流转不是土地所有权买卖，而是土地使用权流动。我国农村人多地少，土地属于一个集体范围内的全体成员共同所有，每个成员的权利平等，家庭承包制按照家庭人口数量平均承包土地，农业经营呈现细小分散的规模不经济。
改革开放以来，实践中解决农户家庭经营规模不经济的办法之一就是发展农户之间的土地承包经营权流转。引导农村土地承包经营权流转，是坚持和完善现行农村土地承包制度的一个重要方面，也是培育新型农业经营主体的题中应有之义。十八届三中全会《决定》提出，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。“留守村”引导农村土地承包经营权流转，具有更为成熟的条件。一方面，大多数青壮年劳动力外出，大量土地低效利用甚至闲置撂荒。另一方面，新型农业经营主体必须集中一定数量的土地开展规模经营，才有“用武之地”。发展农村土地承包经营权流转，将促进新型农业经营主体的形成。
（本文作者分别为华南农业大学经济管理学院农经系教授、博导，广东省社会科学院社会学与人口学研究所研究员）