传统的扶贫项目忽视了“留守村”的特殊需求
如果单纯从经济收入角度看，到城市务工可以增加农民收入，缓解农村贫困，但是如果从社会层面上说，单纯的农民进城务工并不能解决农村贫困问题。对于“留守村”来说，大量劳动力滞留在低端的城市就业岗位，不仅不能实现家庭进入城市的愿望，甚至外出务工者向家里汇款也很有限，不足以维持农村留守人员的生活需求。同时，大量人口外流给留守的贫困村民带来了许多社会问题，特别是家庭和社区功能残缺所带来的问题。因此，在面对留守村贫困问题时，常规的扶贫措施作用并不明显。
传统的扶贫措施主要集中在解决贫困人口的收入问题上。开发式扶贫主要通过改善农村基础设施，提高贫困人口的人力资本，推动贫困人口进入市场来增加收入。但是“留守村”缺少适用这些措施的扶贫对象，因为主要的劳动力已经外流，而留在村中的人口已经很难从事创收活动。由于没有劳动力从事生产，大量的扶贫项目也就很难在“留守村”实施。即使有些基础设施项目建设在“留守村”实施，也多采取统一招标的方式交给一些企业来执行，村民很少能够直接参与这项扶贫项目。开发式扶贫尽管在某种程度上可以促进“留守村”的经济发展，但是却很难使村庄中最贫困人口受益。
尽管“留守村”在贫困村中占的比重较大，但是传统的扶贫项目很少考虑到“留守村”的特殊需求。比如扶贫项目很少有针对老年贫困的项目，无法接受应有的医疗，缺少必要的看护和照顾，以及老年人精神生活无法得到满足等问题，对于“留守村”的贫困老人来说尤其严重。另一方面，对于儿童来说，政府出台的多项补助措施在很大程度上缓解了一般贫困家庭儿童就学所面临的经济压力，但是在“留守村”，贫困家庭的儿童所面临的问题更复杂，包括儿童的安全、儿童的教育和儿童的陪护等等，因为父母不在家，这些问题表现得更为突出。老人和儿童这两个特殊群体是“留守村”中最贫困的群体，但是在一般的扶贫规划中却很少有针对性的措施。
与“留守村”的扶贫和发展有关的政府部门很多但也有一定侧重，如针对老人问题更多由民政部门负责，儿童问题更多由教育部门负责。这些部门也出台了许多政策来帮助“留守村”的贫困人口，但是部门之间和政策之间还缺少有效的衔接。比如现在教育部门多关注的是学校教育，但是对于“留守村”的儿童来说，学校外的教育更重要。学校外的教育需要家庭和社区的配合，这两块往往是政策的空白区。
此外，传统的扶贫项目也很少关注到扶贫项目的治理问题，尽管扶贫项目一直强调要瞄准目标，并且也采取了相应的措施，比如透明公开是最常用的解决在扶贫项目中的以权谋私问题的措施，但是这些措施在“留守村”很难发挥实际作用，因为“留守村”的老人和孩子几乎没有或很少有机会关注到这些问题。
在“留守村”实施精准扶贫的制度创新
满足“留守村”特殊贫困群体的需求是扶贫的首要任务。老人和儿童是“留守村”的弱势群体，要建立相应的制度解决他们的贫困问题。对于贫困老人来说，要解决老有所养的问题不仅仅是保证生存的经济收入，而且还包括相应的医疗和照顾，而儿童的问题主要在于包括家庭教育在内的教育和安全问题。从这个角度上说，精准扶贫不仅仅是要将扶贫资源瞄准在那些需要帮扶的老人和儿童身上，更要采取适合特殊群体需要的措施，解决他们的实际问题。
要在“留守村”实现老有所养和幼有所教，就需要改变传统的扶贫方式，民政、教育和卫生等政府部门需要通力合作，打破部门的界限，探索建立综合的大扶贫体系。从目前来看，对于贫困老人和儿童，社会支持的力度还不够，许多地区的低保只是大体上与国家公布的贫困线持平，农村养老金还比较低，这些标准都还没有考虑到“留守村”贫困老人和儿童的特殊需求，不足以让他们生活得舒服。缺少家庭和社会支持意味着他们维持生存的成本增加很多。因此需要地方政府综合考虑缺少家庭和社区支持的老人和儿童的特殊需求，制定相应的支持政策。
要满足留守群体的社会和精神需求不仅仅需要政府相关部门的投入，更重要的是完善家庭和社区的功能。目前可以采取的措施是通过加强社区的功能来替代部分家庭的功能，比如完善社区服务，从而帮助留守的贫困人口得到来自社区的支持。完善社区功能一方面可以从改善政府的服务入手，针对“留守村”的扶贫不仅要投入开发式扶贫项目，更要考虑由政府向留守地区派出诸如农村社工一类的专业人员，对村庄中的贫困老人和儿童进行有针对性的帮助。其次要关注“留守村”的组织建设，许多地区的实践表明，建立服务留守人员的组织，如老人协会等，并通过它们来开展社区文化活动有助于焕发“留守村”的活力，也会激发社区成员通过自我服务，从而为社区的弱势群体提供有效的帮助。
“留守村”是农村发展在特定阶段的产物，实现全面小康，“留守村”治理是绕不过的问题。从目前来看，依靠“留守村”自身来改变村庄的治理结构是比较困难的，这就需要引入外部力量。为了实现2020年全面建成小康社会的目标，各地区组织了扶贫工作队进入贫困村，指导脱贫工作，这对于“留守村”来说是一个重要的机遇。通过扶贫工作队的支持，激发“留守村”村民的活力，改善村民的精神生活，并逐渐吸引外出务工的青壮年回流。只有这样，“留守村”才能够实现真正的发展。
（本文作者为中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心研究员）