甘肃“联村联户、为民富民”行动开展三年以来，各级机构、各个部门精心组织、全力投入，广大党员干部积极参与、扎实推进，聚焦加快扶贫攻坚，倾力打造“三农”平台载体；聚焦破解瓶颈制约，有效改善农村生产生活条件；聚焦培育富民产业，有力促进农民收入持续增长；聚焦夯实基层基础，加快促成城乡统筹党建格局；聚焦密切党群血肉联系，建立完善党群互动长效机制；聚焦化解矛盾纠纷，巩固发展和谐稳定社会大局。“双联”行动开展以来，收到了干部受教育、机关转作风、基础得强化、民生大改善、发展上水平“一举多得”的叠加效应，得到了群众的普遍赞誉。在2015年全省联村联户为民富民行动大会上，甘肃省委书记王三运同志强调要紧扣重在联、贵在为、深在制的要领，下功夫推进双联行动与精准扶贫再上新台阶。为什么双联行动要紧扣“深在制”，双联工作需要哪些制度？如何加强双联扶贫工作的制度化建设？解答这些问题，是促进双联工作更稳落地的重要前提。
制度作为社会治理的基本模式，具有不同于人治的特性
制度是人们的行为规则及社会组织的运行机制，制度是众人之智，具有民主性、明确性、科学性、稳定性及可预期性。双联扶贫不仅重视市场、资本、交通、土地等物质因素，更重视对非物质因素的分析，如制度、法律、社会伦理等因素。中国社会传统上是一个伦理社会，人治因素多，契约诚信精神欠缺，一言堂、家长制等血缘伦理文化曾渗透于社会生活的各个方面。邓小平说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 不能“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”。陌生人社会和熟人社会对制度的需求不同，制度不合理会对双联扶贫起到阻碍作用。制度安排公平科学，就会降低交易成本，克服市场的不确定性，带来稳定的市场预期和成本收益，使制度安排下的经济主体顺利获得潜在的效益。
双联扶贫不能仅靠领导干部的自觉，还要有切实的制度保障
双联扶贫是一项艰巨的长期性工作，强调健全制度保障，就是因为相较于临时性的措施而言，制度更具稳定性和长期性，更具规范、指引、预测、评价、教育、促进和保障的作用。双联行动要有序、长效、持续推进，少不了规矩，少不了制度。领导干部联系困难群众有自己的长处，就是可以用人民赋予的权力，调动所掌握的资源为人民服务；也可以调动群众的积极性，提出更高的任务目标，从而保护和实现好他们的利益，使群众认识到党和政府是代表他们利益的，与他们是同呼吸共命运的。但是权力是柄双刃剑，领导干部可以科学运用手中的权力为人民群众服务，也可以搞特权为自己牟取私利。形成制度就是要防止个别领导干部滥用权力，通过加强反腐倡廉制度建设，特别是财政审批、人事安排、政府采购、重点工程建设领域的监督问责制，实现制度下的公平正义，防止强征强拆、与民争利，化解官民矛盾，改善干群关系。
目前，双联工作中存在的比较突出、亟需解决的问题有以下五个：一是责任主体还不明确，分工协作机制尚不健全；二是资源整合、统筹协调的水平还有待提高；三是工作进展不平衡、参差不齐的状况还有待改变；四是部分联村单位、联户干部的主动性、积极性有待提高；五是针对少数贫困群众的攀比心理和“等靠要”思想需要改变。这些问题在今后应予以高度重视，切实加以解决。
如何进一步完善和巩固“深在制”
第一，要做到“有制可依”。随着中共甘肃省委《关于在全省开展“联村联户、为民富民”行动的意见》、中共甘肃省委《关于加强和深化“联村联户、为民富民”行动的意见》、中共甘肃省委甘肃省人民政府《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》以及中共甘肃省委联村联户为民富民行动协调推进领导小组《关于在全省双联行动中扎实推进精准扶贫的通知》等一系列重要文件出台，双联行动在政策上有了基本遵循。接下来要在着力健全长效机制、发挥多元综合效应上下功夫。各联村单位和各级双联办要不断探索和总结联系群众、改进作风、脱贫致富方面的措施和做法，以问题为导向，将双联行动中的临时机构和人员固定化、长期化、制度化，使其成为广大干部长期坚持的行为准则。
第二，要严格执法。制度的生命在于实施。再好的制度如果得不到有效实施也只会是一纸空文。双联扶贫同样要按照制度规定和程序办事，做到公平公正，实现严格执法与热情服务的辩证统一。围绕利当前、管长远，完善和落实组织协调、上下联动和轮流驻村制度建设，促进规划衔接、产业对接、项目论证和组织实施等各项工作规范化、程序化。
第三，要破除一切阻碍生产力发展的体制机制问题，降低交易成本。通过透明的制度安排和规划，开门决策，民主讨论，解决决策过程中的不确定性和信息不对称问题，降低时间、谈判等方面的成本，提高生产交易的效率，并提供法律保障，降低因失信等行为造成违约的风险。充分发挥市场配置资源的低成本和有效性优势，减少和下放政府审批，转变政府职能，真正落实“服务型政府”建设。
第四，要依靠制度来更有效地约束权力，调动广大群众的积极性。减少特权和腐败，创造公平竞争的社会环境，最大限度地保障群众的合法权益，从而实现贫困人口脱贫致富。脱贫致富的主体是人民群众，联村联户不是代替群众当家作主，如果仅有领导干部的积极性而无广大群众的积极性，就是空忙、一阵风，不可能持久。事物发展的关键是内因，实现脱贫致富，根本上还是要靠发挥群众的积极性、主动性、创造性。只有从群众中来，到群众中去，解剖麻雀，因地制宜，才能真正找到一县一乡一村的发展规律，形成造血机制，真正让精准扶贫落地。
第五，要建立资源、环境补偿机制。资源环境有偿使用和补偿制度是指国家采取强制手段，使开发利用自然资源的单位和个人支付相应费用的一整套管理制度。资源有偿使用制度的实施重点应包括四个方面：一是建立真实反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的价格机制；二是严格执行资源开采权有偿取得制度；三是发挥财政职能，做好因资源有偿使用实现的收入的管理制度；四是加强资源开发管理和宏观调控。生态环境补偿机制的实施重点同样包括四个方面：一是建立健全生态环境补偿的长效机制；二是实施环境税收制度和生态补偿保证金制度；三是建立多元化的补偿支付体系；四是形成生态保护职责和生态补偿对称的评估体系。
第六，要建立起完善的社会保障制度。社会保障制度是国家通过立法而确定的社会保险、社会救助、社会福利等一系列制度的总称，由国家通过国民收入分配和再分配来实现，是现代国家最重要的社会制度之一。其作用在于保障全体社会成员基本生存与生活需求能够得到满足，特别是公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。当前，应重点保障失地农民、失业农村大学生等群体的基本权利。完善新农保、新农合、残疾人保障、最低生活保障等社会保障体系，实现全覆盖，并不断提高保障水平，通过公共财政兜底，降低风险，发挥其“安全阀”“减震器”的作用，切实保障老有所依，病有所医，学有所教。
（本文作者为中共甘肃省委党校教授）