【摘要】作为长江流域的咽喉地带，渝东北地区的健康发展关乎三峡库区和长江中下游生态安全。生态经济是渝东北发展的基本路径，渝东北生态涵养区应突出发展理念和发展方式的转变，坚持三峡移民后续发展和连片特困地区扶贫开发并举，把生态文明建设放在更加突出的地位，引导人口相对聚集和超载人口梯度转移，着力涵养保护三峡库区腹地的青山绿水，提高基本公共服务水平。
【关键词】长江经济带 生态安全 渝东北 生态经济 生态涵养区
【中图分类号】F062.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.18.003
我国正在实施“一带一路”建设、京津冀协同发展和长江流域经济带建设三大新区域发展战略，在长江流域经济带建设过程中，作为长江流域的咽喉地带，渝东北地区的健康发展关乎三峡库区和长江中下游生态安全。渝东北系指万州区、开县、云阳县、奉节县、巫山县、巫溪县、梁平县、城口县、丰都县、垫江县、忠县共11个区县组成的重庆东北部区域，面积为3.39万平方公里，“六普”人口为837万，比“五普”减少150万，是秦巴山地连片特困地区和长江三峡库区核心腹地，是长江流域重要生态屏障和国家重点生态功能区、农产品主产区，是长江三峡国际黄金旅游带和特色资源加工基地。在国家主体功能区规划中，渝东北被列为生态涵养区，如何发展特色型生态经济，促进环保与经济社会发展互动共赢，对于区域脱贫致富、确保三峡工程生态安全与长江流域经济带的健康发展均具有重大现实意义。
渝东北生态涵养区发展背景
两百多年来，传统工业革命导致了全球资源环境危机，改革开放三十多年来，我国工业化付出了巨大的资源环境代价。20世纪60年代后，人类环境意识逐步觉醒，绿色革命迅速崛起，特别是后金融危机时代以新能源革命为首的全球绿色发展成为了主流，今后一段时期，我国经济结构必须进行战略调整，推进绿色发展，才能确保国家实现现代化。
从地域单元来讲，绿色发展要求按照生态环境承载力划分各主体功能区，并进行分类管理。我国现行四类主体功能区包括：优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区。一般来说，前两个地区主要是城市地区，限制开发地区主要是农业保护区和生态功能区，禁止开发地区为重要文物保护地和重要生态功能区。
渝东北地区地形复杂，山高谷深，山地面积较大。这一地区生物多样，生态保护任务艰巨。其中，国家级保护动物、保护植物就有数十种。农业资源较丰富，适合农林牧副渔综合发展，但水土流失、农业面源污染也较为严重。近些年来，随着地区工业化推进，化石能源的大量消耗，城市“三废”逐年增多，对三峡库区及长江中下游生态安全构成较大威胁。
作为国家生态涵养发展区，渝东北必须按照国家主体功能区定位来发展，其中有两层涵义须明确，一是何谓生态？所谓生态是一切生物的生存状态，包括生物之间以及生物与环境之间的相互关系；二是何谓“涵养”？涵养有多种含义，但是这里主要是指积蓄、保持水分，可见生态涵养区是指能够保护生物多样性、保持水土和净化空气的一些功能区域。在主体功能区域中应该属于限制或者禁止开发地区，是生态功能区，其主体功能应是提供生态产品和服务。渝东北生态涵养发展区由于地处连接长江上游与长江中下游经济带的咽喉要道，属三峡库区上游腹地，生态地位极为重要。其主要发展方向为保障长江生态安全，修复区域生态和保护库区环境。环保优先、点状开发，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业。在开发原则上，要明确开发强度、主导产业、控制领域和活动，以及构建生态廊道等；在发展目标上，要考虑到区域功能、生态退化面积比重、人口密度、贫困人口比重、财政支出等。
渝东北生态涵养区水源涵养和生态保护事关长江流域经济带的生态安全，同时区内人口众多，面临的发展压力也较大。三峡移民靠后安置，大量人口聚集在沿江狭长地带，导致过度开发，生态破坏严重。一些研究数据显示，从1992年到2009年，这期间经济发展与农业面源污染之间呈正相关，农业面源污染非常严重。主要是种植业、养殖业、农村生活活动中形成的溶解或固体的污染物，如农田中的土粒、氮素、磷素、农药重金属、农村禽畜粪便与生活垃圾等有机或无机物质，从非特定的地域，在降水和径流冲刷作用下，通过农田地表径流、农田排水和地下渗漏，使大量污染物进入受纳水体所引起的污染。矿产资源开发造成的水土流失也较严重，同时资源开采过程中重金属侵入江中，最后汇入三峡库区，并通过食物链影响人体健康。近些年来随着库区城镇化和工业化推进，工业污染日趋严重。另外还有交通污染，比如船舶运输形成的油污等。如何还下游一江清水，这是渝东北地区肩负的重要使命。近些年来，由于加大了治理力度，水质得到明显改善，从2004年的四类、五类水质占比近70％，到2010年主要水体为二类和三类水质。即便如此，城镇生活“三废”、沿线水土流失仍对库区有较大威胁。因此必须高度重视环境治理和生态建设，寻求一条经济发展与生态环境保护相协调的发展路径，实现可持续发展。
渝东北生态涵养区发展战略
发展理论。渝东北生态涵养区发展要以可持续发展为目标，以生态经济学理论为指导，充分考虑环境承载力，以及生态经济系统的循环规律，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。循环经济规律是生态经济系统的重要规律，生态经济系统健康发展必须遵循各子系统之间的可持续性循环。生态经济学始于20世纪60年代，美国学者蕾切尔·卡逊在1962年出版了《寂静的春天》一书，该书提醒人类大量使用农药的危害。美国的另一位学者肯尼斯·鲍尔丁专门以生态经济学作为一个主题来进行系统阐述。生态经济学理论主要是研究社会经济发展同自然资源和生态环境之间的关系，认为人类生存发展条件要与生态需求、生态价值理论、生态经济效益、生态经济协同发展，并提出生态产业发展这一核心问题。渝东北地区经济社会可持续发展，要考虑生态经济学的这些理论，特别是生态产业发展。
生态产业是基于生态经济学的理念，利用先进科技和管理手段，以资源节约、清洁生产、资源再生为特征，将产品生产和消费过程中对人和生态环境的损害降到最低程度的新模式产业。可见，生态产业并不是一种新的产业，而是一种新的发展模式。它包括生态农业、生态工业和生态服务业。生态产业中的生态包括两层含义，一是指产品生产过程是生态友好的，二是指产品消费过程也是生态友好的。并不是所有地区都可以发展生态产业，其发展需要一定条件，其中包括环境基础、消费市场、技术和工业发展水平、现代化的管理等。渝东北地区作为生态涵养区，具备了发展生态产业的条件。区域植被覆盖率现已达60％，具有较强的保持水土、固碳释氧、吸尘杀菌、净化空气的作用，成为区域“绿肺”。水库则如同区域的“肾脏”，能蒸腾水分、稀释氮磷、降解污染、调节湿度、清爽空气。
发展思路。要以十八届三中全会提出的深化改革方案为统领，以国家和重庆市的主体功能区的规划方案为指导，转变发展方式，优化经济结构，促进产业转型升级，按照主体功能区，实行分类发展。生态涵养区可以再细分为四个子功能区，具体包括：
第一，保护核心区。主要是国家和省级的资源保护区，包括一级水源保护区、重点风景名胜区、森林公园、地质遗迹公园、历史文化遗产保护区、生态修复重点区等。这些地区一般海拔地势较高、生态脆弱性较大，不宜发展一般产业，其中的人口要转移搬迁，尽量减少对环境的影响。
第二，保护缓冲区。保护缓冲区是指生态环境的承载能力较弱，人口与产业活动大规模聚集条件还不是很成熟的地区。比如二级水源保护地、河流上游流域、生态修复区等。这类地区海拔较高，生态敏感度也比较高。相对保护核心区来说，可适度开发。但主要还是逐步引导人口转移，有选择地发展一些特色生态产业，实行散点式布局。
第三，发展储备区。这类地区具有一定资源承载能力，空间和区域等资源优势比较明显，具备了一定产业和人口发展条件。大部分是在一些浅山，生态保育水平也较高，具有一定的产业布局和开发潜力，社会经济发展水平相对较高。如一些废弃的工矿、新城拓展的城区、一些浅山地区的重点镇，这些都可以作为远期产业发展的储备区，实行点带式梯度开发。
第四，优化发展区。具有较好的区位优势和相对完善的基础设施水平，人口的密度和经济发展水平比较高，这些区域主要是在平原地区、面积较大的地方，可以适度加强产业和人口的聚集，承接保护核心区和缓冲区转移出来的人口，加快推进城镇化，成为生态涵养发展区经济发展的重要增长极。
发展战略。把握大势，借鉴国内外发展的先进经验，对于谋划渝东北地区发展尤为重要。
以北京为例，北京作为首都，大量外来人口涌入，近20年来人口增长了大约800万，建成区面积由1991年的171平方公里，扩展到20年后的739平方公里。生态涵养区面积不断受到侵蚀，导致生态环境恶化，雾霾频繁。同时，北京的饮用水也很紧张，仅有30多亿立方的水。南水北调工程能解燃眉之急，但仍要考虑后备水源问题，比如海水淡化。北京用地空间也几乎到了极限，平原比较稀缺，北部和西部是近一万平方公里的山区，属于生态涵养区，与渝东北相似，不适合承载大量人口。但是由于建成区面积已扩展到生态涵养区，如房山、门头沟、延庆、密云、怀柔、平谷等，并有继续大规模扩展趋势，导致人口对生态环境的压力非常大，因此国家提出要推进京津冀协同发展，期望从更广阔的区域范围解决北京大都市病问题，也能更好地保护好生态涵养区。
再以浙江为例，浙西南地区是长三角的生态涵养区。浙西南地区的丽水市面积1.6万平方公里，有9个区、市（县级）、县，与北京市面积相当。该市立足生态优势，大力发展生态休闲养生养老经济，各区县根据特色资源确定各自重点发展的生态产业。经过几年来的努力，丽水市生态环境不但没有被破坏，反而通过生态休闲旅游，增强了全体市民保护生态环境的自觉性，为生态涵养区发展找到了一条新路，实现了生态保护与经济发展共赢。
渝东北地区的发展，要从全国，特别是从长江流域经济带发展视角来考虑。我们可以将全国分成三大板块，北方经济带、长江流域经济带以及南岭以南的南方经济带。长江经济带作为纽带，既连接了长三角、长江中游城市群和成渝经济区三个“板块”，又与其他两大经济带形成呼应：一方面与“新丝绸之路经济带”平行并进，另一方面与南方沿海经济带形成“三带并举”的新格局。今后要高度重视长江经济带的骨干作用，做大做强长江流域这一国家经济脊梁。而这种脊梁作用能否得到有效发挥，取决于上中下游之间能否合理分工协作。长江下游主要发展一些面向国际的高端产业，比如现代服务业和高新技术产业；长江中游应该发展先进制造业，如电子信息产业、交通设备制造、生物制药等；对长江上游来说，既要发展一些战略新兴产业，同时也可以进一步发展传统产业，特别是电子信息、轨道交通设备、农业机械装备等。但是更主要的是发展保护环境的生态产业，承接长江下游转移来的生态友好产业，包括大农业、生态休闲旅游业。渝东北地区应进行择业发展。长江流域是国家经济命脉，是最大的流域经济带，流域经济带的一个最大的特点是，上中下游要联动发展。长江流域经济带发展是非均衡的，东部和中西部之间发展的差距非常大，长江流域经济带发展成为国家战略以后，就要考虑如何能够使长江的上游和中下游之间形成互补。要统筹好重庆市各个功能区之间的关系，其中包括如何发挥渝东北地区在经济发展和生态保护方面的双重作用。
结合上述分析，渝东北生态涵养区发展应该是从全国发展格局、长江流域经济带和重庆市的高度来谋划。渝东北发展必须走生态经济路径，也就是说要以生态农业为基础，跨越传统重化工业发展阶段，发展生态休闲养生旅游、物流业等服务业，适当发展劳动密集型的组装产业、服装加工业等，从综合型发展逐步转到特色化发展路径上来。产业组织可考虑以“互联网+”方式，将分散的产业组织单元整合成规模集群型。从城镇布局来看，渝东北作为重庆“一圈两翼”中的一翼，应着重培育万州为区域中心，开县、云阳为两翼，建设依从自然生态的山水城市，成为以生态文明建设为核心，加快经济社会发展和生态环境保护并重，三峡库区后续发展与连片贫困地区扶贫开发并重的可持续发展示范区。在不超出城市承载能力的情况下，引导人口相对聚集，建成天蓝地绿水净的美好家园。
这个任务主要分成三部分：
第一是要把万州作为开发重点，依托国家级的万州经济开发区，根据资源环境承载能力，培育壮大有资源依托、有环保设施、吸纳就业多的特色产业。重点发展特色资源加工、机械加工、有机食品、生物医药、清洁能源、商贸物流等产业。加快淘汰污染严重、技术落后的传统产业，承接生态转移人口和城镇化人口，建成重庆市东北翼的中心城市、三峡库区的经济中心。带动万州—开县—云阳特色经济板块发展，该板块“六普”人口为364万，要发挥这一经济板块对东西两翼的带动作用。开县是人口大县、劳务输出大县，要发挥返乡劳务人员回乡创业的积极性，发展城市经济，加大与万州中心城区的联系，形成万州的卫星城。云阳应在生态移民、生产移民、生活移民的“三生移民”基础上，做好城镇和人口合理布局，建成万州中心城区的后花园。
第二是垫江、梁平、忠县、丰都等国家农产品主产县，“六普”人口为279万，这些地区主要是提升农业综合生产能力，推进县城及市级工业园区的发展。可以构建农产品特色经济板块，大力发展特色效益农业。着力发展优质柑桔、中草药、优质水产品、香料等种植业，以及吸纳就业能力较强的现代农业。同时，也可以发展绿色食品加工业、中药及生物医药加工业、丝麻纺织业、服装加工业、天然气化工、盐化工。垫江主要通过发展农业示范区，培育渝东北地区产业增长极、川渝东部陆上交通枢纽，以及都市休闲旅游产业。争取建成重庆粮仓、都市农业产业园，成为花卉之乡、果品之乡、食品加工基地、劳务输出基地、休闲度假乐园。梁平作为一个农业大县，要抓好城市新区建设、工业园区建设、旅游景区建设、统筹城乡示范区的建设。忠县在加快发展生态工业、生态农业、生态旅游业基础上，要成为库区工业高地、重庆品牌小城、中国橘乡。丰都要充分利用传统文化资源发展旅游，以旅游业带动文化创意产业发展和轻工业发展。
第三是城口县、奉节、巫溪、巫山等国家重点生态功能区内各县，这一板块“六普”人口为194万，其功能主要是生态产品供应。这一功能实现好了，那么渝东北生态涵养发展区的任务应该完成了80％。渝东北生态涵养区的任务主要集中在东部这几个县上，其任务是极为艰巨的，做好这项工作也是最有亮点的。这一板块要突出水源涵养、水土保持、维护生物多样性、防治地质灾害和石漠化、提供生态产品等任务。当然，也包括库区消落带（区）治理问题，库区季节性水位涨落形成的消落带湿地，细菌丛生，其污染防治任务非常艰巨。作为渝东北门户，这一地区要建成重要的生态文明示范区、生态产品基地、特色产业基地和历史文化旅游名区。
渝东北属于秦巴山区特困扶贫开发地区，要转变扶贫开发模式，加大扶贫开发力度，加快实施高山生态扶贫搬迁。加强三峡后续工作规划，大力发展生态休闲养生旅游、体验观光旅游、科考教育游等现代旅游项目。加快建设长江三峡国际黄金旅游带，将黄金旅游带打造成国家走向世界的主流品牌。充分发挥“长江三峡国际黄金旅游带”品牌作用，发展库区特色经济。具体来看，万州应充分发挥好渝东北地区中心城市的职能，充分利用万州国家级经济开发区平台，发展一批环境污染小的先进制造业。加快特色产业发展，加强基础设施建设，在清洁能源使用、污水净化、垃圾处理方面建设全覆盖的环保设施。妥善安置高山生态扶贫移民，对住房、就业、教育培训、社会保障问题予以优先解决。
渝东北生态涵养区发展措施
渝东北生态涵养区应突出发展理念和发展方式的转变，坚持三峡移民后续发展和连片特困地区扶贫开发并举，把生态文明建设放在更加突出的地位，引导人口相对聚集和超载人口梯度转移，着力涵养保护三峡库区腹地的青山绿水，提高基本公共服务水平，争取用十年左右时间，引导转移人口130万，常住人口减少到700万左右，森林覆盖率达到50%以上。
总体措施来看，要强调“面上保护、点上开发”，就是因地制宜发展产业，实现科学发展、特色发展和差异发展。关键是调整发展路径，转变发展方式，走绿色、低碳、循环发展之路。在发展中加强生态涵养与保护功能，遵循人口跟着产业走，建设用地跟着人口和产业走的原则，将城镇规划、产业和人口布局协调起来，实行“多规合一”。重视对外开发，特别加强与湖北、陕西等周边省份的合作，也包括整个长江流域经济带和其他地区的合作，整体提升渝东北地区发展能力。
加强组织领导和统筹协调。渝东北作为国家重要生态涵养区和连片扶贫攻坚开发区，应列为国家重点关注地区，这不仅有利于保护投资近千亿的长江三峡水库发电防洪功能，更为长江流域经济带可持续发展提供生态安全保障。今后几年是国家实现第一个百年发展目标的关键阶段，作为秦巴山地半壁江山，渝东北近千万人的脱贫致富影响着全国小康目标实现，国家有关部委和重庆市应高度重视渝东北地区扶贫开发的重要性，从更大的视野和更高的角度重视渝东北发展问题，探索一条生态与经济融合的发展新路。
强化规划引导与“多规合一”。按照国家提出的“多规合一”要求，渝东北地区要做好发展规划，根据资源环境与经济发展基础，制定人口和产业发展规划和空间布局，实现土地规划、环境规划、交通规划、城市规划、经济社会发展规划等多规融合。
建立生态导向的考核机制。按照主体功能区布局对各个区域工作绩效进行分类考核，细化区域工作绩效考核指标，加大对生态环境保护指标考核力度。将生态农业、生态旅游发展指标也列入考核范围。逐步淡出GDP总量考核指标。
加强法治建设与宣传引导。十八届三中全会提出赋予地级市立法权。万州地区可通过制度化安排，制定相应法律，确保主体功能区定位得到有效落实。同时，宣传部门和有关主管部门，可以积极引导农民进行垃圾分类投放、分类处理和回收再利用。从源头上减轻农村面源污染，大力推进村容环境精细化管理，提升生活环境品质，一要推进农村清洁能源利用，二要推进畜禽养殖污染防治，三要推进农业面源污染监测，四要推进生态循环农业发展，五要推进美丽乡村建设。
积极实施人口迁出政策。加大推进“点上开发、面上保护”，人口超载地区和一些生态保护核心区的人口要逐步迁移出来。增加中心城市和一些县城人口数量，通过产业培育增强城镇对人口的吸纳能力。同时，也可以考虑整个渝东北地区总人口逐步向市区和其他功能区进行有序迁移，使现有837万人口逐步降到700万左右甚至更低。通过升学、参军、劳务输出等多条路径减少区域人口压力。
强化财税政策扶持。国家有关部门应加快研究制定生态涵养区发展相关方案，采取一些新政策确保这些区域可持续发展，包括细化生态补偿政策、区域发展扶持政策等。生态补偿款项应包括使用水电等非化石能源而减少的碳排放，也包括植被覆盖率提高所增加的碳汇，还应包括水源涵养、森林与生物多样性保护等类型的补偿。通过排污权交易，通过生态价格核算，建立生态补偿机制，进行制度化安排。国家对贫困地区的产业发展应予以税收减免，鼓励企业在贫困地区发展，带动当地就业。
推进基本公共服务均衡化。中心城市和一些县城，还有一些重要的旅游点和农家乐，这些地区的公共设施要与主城区逐渐趋同，这样才能确保整个地区人口在这里安心就业，游客也能够有正常的生活保障。基本公共服务的均衡化不仅仅是民生问题，也影响到旅游业发展和区域可持续发展。
责 编∕马冰莹
How to Realize Sustainable Development of the Ecological Conservation Area
—The Regional Strategy of Northeast Chongqing based on the Ecological Security
of the Yangtze River
Liu Zhiyan
Abstract: As the "throat" area of the Yangtze River basin, the development condition of northeast Chongqing has a bearing on the ecological security of the Three Gorges Reservoir area and the middle and lower reaches of the Yangtze River. Ecological economy is the basic development path of northeast Chongqing. The ecological conservation area in northeast Chongqing should pay high attention to transforming development concept and mode; attach equal importance to improving the working and living conditions of the people relocated from the Three Gorges areas and strengthening poverty alleviation and development in the contiguous poverty-stricken areas; give more prominence to ecological progress; guide the moderate accumulation of population and the gradient transfer of population from the overcrowded areas; step up efforts to conserve and protect the environment in the hinterland of the Three Gorges Reservoir area; and enhance the level of basic public services.
Keywords: Yangtze River Economic Belt, ecological security, northeast Chongqing, ecological economy, ecological conservation area
刘治彦，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导。研究方向为城市经济学、生态经济学。主要著作有《城市区域经济运行分析》《城市经济学》等。
