【摘要】大部制改革六年多来，中央和地方政府大部制改革在职能转变、机构设置、职责定位等方面进行了改革与创新，这些改革多外延式改革，少内涵式改革；文章在检视已有的中央和地方改革基础上，提出了下一阶段我国大部制改革的突破点，并在借鉴国外相关领域机构设置经验基础上，提出了我国大部制改革的可能路径。
【关键词】内涵式大部制改革 政府职能 行政管理体制 机构设置
【中图分类号】C935 【文献标识码】A
国内外重点领域大部制改革的现状
交通领域。第一，我国交通领域行政管理体制现状。2008年启动的大部制改革中，交通运输是其中的重点改革领域，这次改革把国家邮政局、中国民用航空总局以及建设部的指导城市客运职责，通过合并的方式，并入交通运输部；2013年3月撤销铁道部，成立国家铁路局并入交通运输部。改革之后，我国中央层面现行的交通运输管理体制为：铁路、公路、水运、城市交通及航空运输纳入了交通运输部的管理范畴，但是石油天然气的管道运输仍然由中国石油天然气管道局管理。地方交通运输管理体制在改革后，基本上和中央保持一致。
第二，域外交通领域机构设置情况。纵观世界各国交通管理体制，发达国家普遍采用“大交通”体制的管理模式，其中以美国、日本为典型。
美国的部委是一种内生性部委，刚开始交通部管理的范围比较小，后来随着交通事业的发展，美国的交通部不仅管理陆路交通，还管理水路和空中交通，美国交通部的职责主要有制定宏观的交通政策、具体负责对各种交通运输方式的扶持与发展。美国交通部的机构设置主要包含如下机构：在陆路机构设置方面，主要包括联邦公路局、国家公路交通安全局、城市管理局、联邦铁路局；在水路机构设置方面设立方面主要设立了美国联邦海事局、美国海岸警备队、美国圣劳伦斯航道开发公司等部门；在航空领域主要是由联邦航空局来进行管理。
日本国土交通省为日本统管交通运输的中央部门，分为本身和外部局。日本交通省的本省设内部部局、特别机关和地方分支部局，外局设立船员劳动委员会、海上保安厅、海难审判厅、气象厅等部门。内部局是本省中的核心部门，由大臣官房、综合政策局、国土政策局、土地建设产业局、都市局、水管理、国土保全局、道路局、住宅局、铁道局、自动车局、海事局、港湾局、航空局、北海道局13个职能部门组成。设施等机关包括国土交通政策研究所、国土技术政策综合研究所、国土交通大学校、航空保安大学校；特别机关下设国土地理院和小笠原综合事务所；地方分支部局有4个，分别为地方整备局、北海道开发局、地方运输局、地方航空局、航空交通管制部。①
农业领域。第一，我国农业领域行政管理体制的现状。我国农业管理体制是围绕农业生产而设计的“小农业”范畴的封闭式的体系，而非“大农业”范畴的管理体制。以“小农业”为基础设计的农业行政管理体制，农业管理部门主要职能是农业生产，而农业生产的上游和下游归其他部门管理。涉及到农业的相关部门，从我国的中央管理机构到地方管理机构大约有8至9个，如中央部委的农业部、科技部、国家粮食总局、发展和改革委员会等。
目前我国农业行政管理体制在中央层面没有进行大部制改革，在地方层面，很多地方政府进行了农业行政管理体制的大部制改革的探索，比如重庆、成都、山东等地。从2008年8月开始，重庆市进行农业机构的改革，一是机构和职能进行了有效整合，将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办四个部门的机构和职能整合，成立新的市农委。二是精简机构与人员编制，内设机构从45精简到29个，人员编制由308名精简到245名，部门领导职数由23名精简到17名，处级领导职数由78名精简到59名。②三是转变职能，提高行政效率和农业部门的公共服务质量。改革后的大农委在2008年全市执政为民考核中，综合排名第六，充分显示出农业大部门制的优势。③
第二，域外农业领域机构设置情况。国外发达国家在农业管理体制方面普遍实行的是大部门体制，美国、德国是典型。美国的农业部的机构设置遵循大部门、宽体制的原则进行设立，设部长1人，副部长7人，这7位副部长分管下属的7大农业业务领域，各业务领域又下设几个业务局，一共有19个局，在机构设置中遵循的是专业与职责相结合、职责分明，而又统一在部长的领导下；德国的农业部除负责整体农业政策的原则性事务、规划与控制的企划指挥部门外，其下设立六处，分别为中央管理处、消费者、粮食、研究、生物暨基因科技处、食品安全与兽医处、农业市场与基础规划处、乡村空间、社会政策、植物生产、林业与木材业处、欧盟事务、国际事务与渔业处。
文化领域。第一，我国文化领域行政管理体制的现状。从“大文化”而言，目前，除中共中央宣传部外，我国中央文化行政管理部门主要有文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局），还有国家知识产权局、国家旅游局、国家体育总局。
地方层面，各地在文化管理体制方面进行了诸多探索，主要做法是把文化厅（局）、广播电影电视局和文物局进行机构和职能的合并与调整，成立相应层级的“大文化”管理机构，比如上海市成立了文化广播影视管理局，深圳市成立了文体旅游局（广播电视局、新闻出版局）等。有些地方在此基础上还进行了突破和创新，如佛山市顺德区。2009年9月起，该区启动了文化领域的大部制改革，特色之一是党政联动，即对政府文化机构和党的文化宣传机构进行整合，将区文体广电新闻出版局、旅游局整合为文体旅游局，与区委宣传部合署办公。另一特色是保持人员编制的稳定。按照“人员不降级、编制不突破”的原则进行改革，改革后，顺德文化机构的人员编制没有大的变化。
第二，域外文化领域机构设置情况。国外市场经济发达国家文化行政管理体制通常采用“大文化”的管理体制，英国、韩国是典型。
英国文化、传媒和体育部，由文化、传媒、体育大臣总负责，大臣下辖的负责传媒和文化遗产的国务大臣同时兼上院发言人，作为整个文化、传媒和体育部的对外发言人。具体事务工作由常务次官负责，常务次官下设八个局，它们分别是企业服务局，旅游、图书馆和社管局，创意产业、广播和彩票局，艺术文化局，体育局，战略和公关局，皇家公园署，以及奥林匹克运动委员会。从上述可以看出，英国在横向上实行的是大部门的管理体制，加强宏观的管理，与此同时，在纵向上，下放权力，充分发挥社会和地方文化机构的职能，从而实现纵向与横向的有机结合。
韩国管理文化艺术的机构称为文化体育观光部，由文化体育观光长官总负责，长官下辖第一次官和第二次官负责具体事务工作。第一次官管辖八大科室和团体，它们分别是人事科、运营支援科、企划调整室、文化产业室、文化艺术局、观光产业局、图书馆政策企划团和大韩民国历史博物馆建设促进团；第二次官管辖五大科室，它们分别是国民沟通室、宗教室、体育局、多媒体政策局和亚洲文化城市促进团。
能源领域。第一，我国能源领域行政管理体制的现状。2008年的大部制改革中，国家发展和改革委员会的能源局的级别为副部级机构，这一机构是我国唯一的能源管理的行政机构。但能源管理的职能仍分散于国家能源局、商务部、国土资源部、水利部、农业部、科技部、国资委、国家安监总局、国家电力监督委员会、环保部等部门。2010年1月，成立了更高行政级别的国家能源委员会，这一委员会从国家能源战略和统筹协调的角度进行能源管理。地方上，能源管理体制方面有地方特色的改革很少，山西省是特例。山西根据煤炭在本省能源中的支柱地位，进行了能源管理体制的改革。
第二，域外能源领域机构设置情况。美国、韩国等国外发达国家能源行政管理体制经历了历史变迁，完善了机构设置。目前，美国能源部管辖8个项目办公室：能源效率与可再生能源、环境管理、矿石能源、核能源、辐射性废物管理、电力输送与能源可靠性、科学、遗产管理；12个管理和支持办公室：政策和国际事务、总计划、首席财务官、能源信息署、首席信息官、人力资源署、国会和政府部门间事务、健康与安全、经济影响和多元化、监督、投诉、情报和反情报、公共事务管理；20多个地方性的执行办公室：监督、管理各地资源、能源使用利用情况、DOE资产及实验室等；20多个科学实验室：基础物理、化学、环境管理、高能物理、勘探技术、核能及核安全、清洁能源、博那维尔电力管理、东南部电力管理、西南部电力管理、西部地区电力管理等；4个电力市场管理办公室。同时，美国能源管理体制的另一特色是实行能源管理部门与能源监管部门分离与制衡的体制，从而有效的专门监管能源行政机构。
韩国的能源管理方式是相对集权式的管理。韩国负责能源管理的主要机构是产业资源部，它不仅从宏观层面上制定能源政策法规、国内外能源市场的运转、能源的节能问题、新生能源开发、能源的安全等进行职能管理。韩国的产业资源部内设的能源资源政策总部、能源资源开发总部、能源产业总部这三个部门各司其职，又协调统一，各自分别负责能源政策的出台、具体勘探以及能源产业运营，这整个能源产业链条。在韩国，除了产业资源部，还设立了国家能源委员会、科技部、能源管理公团以及国有能源企业等机构，其中国家能源委员会是韩国的最高能源管理与议事机构，其委员会主席是总统。
下一步大部制改革的着力点与路径
转变与整合职能。一是政府职能转变：由外延式到内涵式。政府的职能应该要从市场中退出，要让市场的归市场，政府的归政府，政府从越位的职能中退出，从市场中缺位的职能进行补位，让市场和政府之间的职能边界清晰，从而加强政府职能的内涵建设，让政府真正发挥其市场监管、公共服务等作用。要实现这一目标，政府应该进一步推行政府的权力清单制度，减少行政审批，与此同时，大力培育社会中介组织，让社会中介组织能够承接政府转让出去的职能；在政府职能转变的重点中要强化市场监管、社会管理和公共服务职能。
二是大力整合职能。对相同、相近、相关的职能进行“同类项合并”，形成大部门体制。以前的改革中，部门的合并与整合是一种简单的机械分化与组合，从而导致了改革后出现反弹，为了解决这一问题，可以参考广东省大部门体制的改革的经验为进行改革，即在进行大部门改革时，先把职能相近、相关的职能进行整合，从而出现先定职能，后定机构，从而设计出大部门体制的职能结构
优化机构设置。一是在构建大部门的同时，加强大部门内部机构的“同类项合并”，实现机构重组的“化学反应”。在大部门内部，应该避免简单的“物理组合”，打破原有的机构设置，按照整合后的职能，对内设机构进行重新规划，组建大厅局、大处室、大科室，实现机构内部的真正融合，实现1加1大于2的效果。此外，需要注意的是政府机构的设置，应按照行政权力的制约与均衡的原则，把决策、执行和监督三者的权力机构进行制衡设计与改革，从而做到权力明确、责任清晰、分工科学，实现既统一、又均衡的部门机构设置。
二是实现政府机构设置的同构与异构。传统的机构设置上下同构的，中央有什么机构，一直到基层政府都设置这一类机构，虽然有利于集中的指挥，提高效率，但是也带来了机构设置重叠、人员冗杂，地方的积极性和主动性难以得到有效的发挥，地方的政府创新也经常受到各种压力，让一些依据实际需要、勇于创新的地方政府背负了许多本不该有的改革成本与压力。因此，要提高地方政府的主动性，推进大部制改革，应该突破机构设置同构现实，破除“下动上不动，越动越被动”的怪象，通过立法明确规定除必须上下对口的部门（应在立法中明确）以外，同时各地政府可以根据自身的实际情况，设置符合自身情况的机构设置，从而实现同构与异构的契合。
