党的十八大以来，各级党委政府不断加大统筹城乡发展力度，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化进程，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。农村交通是促进城乡一体化的重要条件，一方面要加快农村交通基础建设，切实提升县乡村道路通达水平；另一方面要加强农村综合交通管理体制机制建设，完善县乡交通综合管理，为推进城乡基本公共服务均等化提供条件。近年，江苏省涟水县在对乡镇综合交通运输管理所开展全面深入的调查基础上，切实构建起城乡交通管理一体化体制机制。
乡镇综合交通运输管理所履职难
1983年，江苏省开始组建乡镇交通运输管理所（下文简称交管所），涟水县原有乡镇场圃33个，也相应成立乡镇交管所33个，到1999年合并成10个中心交管所。自成立以来，它们为推动涟水县交通事业及经济社会发展作出了重要贡献。
随着2004年7月1日《中华人民共和国道路运输条例》正式实施和2009年国家成品油价格调整以及税费改革逐步推进，乡镇交管所的职能发生了重大转变。征收交通规费职能被取消，根据省政府苏政复（2010）52号文件精神，乡镇交管所工作职能是实行乡镇区域内交通运输综合行政执法，履行乡镇辖区内运输、公路、港口、航道、内河交通安全等部分行政管理职责。同时，随着乡镇交通建设的加快，乡村道路养护、运输市场管理等任务日趋繁重，对加强乡镇交管所的规范化建设，实施交通综合执法提出了新任务新要求。涟水县地处苏北腹地，拥有106万人口，自乡镇交管所组建以来，为全县经济社会的发展作出了重要贡献。燃油税改革实施后，涟水县积极顺应改革形势，对乡镇交管所所辖的区域进行了调整，结合县区特点将原来的10个中心交管所整合为7个乡镇交管所，目前仍为自取自支事业单位。从人员组成来看，乡镇综合交通管理所核定机构编制为66人，在编71人，实际在岗68人，持有交通运输部执法证的有61人，这些人员主要来自于退伍军人安置和外单位调入，少部分来自毕业分配和公开报录。
从履职情况来看，根据编制部门给乡镇交管所的职能批复，业务上乡镇交管所受县以上交通管理部门所属的运营、公路、港口、航道和地方海事等管理机构的指导，履行乡镇运输、公路、港口、航道、内河航运等部门行政管理职责。根据实际运行情况看，目前乡镇交管所正常履行的有运政、路政管理职能，其余职能的履行未能正常开展。
根据调查情况，涟水县乡镇交管所履职难主要体现在“人、权、钱”三大问题上，具体有以下五个方面：
一是人员结构不合理。根据在岗履职情况，交管所在职人员年龄在50岁以上的有9人，存在人员年龄偏大的问题。履职所需要的高学历专业人才缺乏，对公路、港口、航道、水上安全监督管理执法能力明显不足。
二是执法主体资格不硬。全县乡镇交管所持有部发执法证的有61人，但在具体职能上，除了在道路水路运输管理上对其授予了部分查处权限，其余事项均只有协管权，没有独立的执法权限。
三是职责履行不畅。从执法实践看，目前乡镇交管所机构设置基本符合交通综合执法要求，但省级部门没有出台可操作的指导性意见，执法能力、执法资格等没有明确。许多交管所工作还是局限于运输管理、公路养护等。
四是缺少经费来源。根据《江苏省政府关于规范全省乡镇交通运输管理所执法主体资格的批复》，乡镇综合交管所为县级交通运输部门所属的全额拨款事业单位。目前，涟水县乡镇综合交管所经费来源主要是燃油税财政转移支付，而且是根据2008年的标准，人力成本和执法工作新增的经费需要当地财政安排，经费相对紧张。
五是保障装备严重不足。由于缺少经费保障，全县乡镇交管所仅有少 量执法车。对讲机、摄像机、照相机等调查取证工具普遍缺乏。
着力构建城乡交通综合管理体制机制
面对加快推进城乡发展一体化的新形势新任务，根据“精简、统一、效能”的原则，需要积极推进乡镇综合交管所体制改革，将县级交通运输局以及有关运输管理、航道、海事、港口等机构在乡镇辖区内有关执法职能进行整合，探索建立协调统一的新的综合执法体制机制，着力消除“多头管理”和“有利则管、无利不管”的现象，切实提高乡镇综合交通执法效能，促进城乡交通统一协调管理能力提升。
首先，强化管理职能。解决乡镇综合交管所履职不到位问题，需要从理顺执法区域重叠和权力交叉管理的问题入手，探索完善交通运输综合执法新模式。根据党的十八届四中全会关于“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类”的要求，建议成立县级交通运输综合执法局，将全县交通运输行业管理权统一归并，实行一个主体对外。
其次，明确机构编制。对乡镇综合交管所实行定人定编，一方面对现有人员按照编制的90%的比例，实行考试竞争择优录用，其余鼓励提前离岗，通过发给生活补助、另谋职业等方式分流。同时，参照国家公务员录用办法，公开招考录用。
最后，加强队伍建设。将综合交管所经费列入财政预算，解决趋利执法问题，增强交管所人员的履职能力。加强对执法人员的能力建设，上级相关部门需要在建好班子、培育骨干、开展培训、充实提高现有执法人员上给予支持帮助。开展对乡镇综合交管所的业务指导，采取人员上挂下派，组织交流等方式，着力解决执法能力不足、水平不一的问题，切实提高乡镇交管所的综合执法水平。
（本文作者为江苏省涟水县交通运输局局长）