近年来，乡村基层“小官贪腐”问题严重。所谓“小官”指的是国家行政体系中的乡镇基层干部，也包括基层群众自治组织的村干部。“小官贪腐”是指乡镇政府工作人员、乡镇站所工作人员、农村基层群众自治组织工作人员等，上下串通、内外勾结共同实施贪腐的事实。它毁坏基层吏治，离间政府与民众的关系，是引发当前基层官民矛盾、对立和冲突的根由之一。
乡村基层“小官贪腐”产生的体制原因
当前，在部分农村地区，宗族势力、黑恶团伙、村匪村霸、邪教组织得势，其背后的原因在于基层政权组织的执政能力涣散和治理制度异化所导致的“小官贪腐”盛行。从体制上看，“小官贪腐”是行政集权体制的权力运行逻辑与官治和民治的规范失序所致。前者在帝制时代就存在，如顾炎武所讨论的“寓封建之意于郡县之中”的政治主张，就是针对行政集权体制的权力分配问题所造成的“百官者虚名而柄国者胥吏也”（基层小官擅权）的事实而提出的，但没能实现。而针对现行行政体制存在的权力分配问题提出的解决方案，大多是反复进行的所谓“简政放权”改革，结果易出现“一放就乱”。为了自身的政治利益和完成量化分解的行政任务必然导致行政恣意妄为，也不得要领。在行政集权体制当中进行权力收放的平衡，从历史经验和现实政治发展上看，被证明很难成功。
后者则是国家管制系统向社会领域无限扩张的结果，也就是说，官治与民治不分，在行政权力宰制之下，社会空间狭窄，社会自治组织不能成长，社会权利也就不能制衡政府权力。行政体系内的权力分配难以平衡，同时社会自治领域的独立性与自主性又不能建构起来。“小官贪腐”是行政集权体制产生行政活动偏离的结果，会发生在国家行政管制体系与社会领域之间规则与规范的失序和暧昧不明之处。
行政集权体制的权力运行逻辑与社会自治的弱化甚至虚化，为基层小官腐败预留了足够的制度空间。比如，国家通过项目制的方式向农村提供公共产品和公共服务，就容易被小官左右，并上下欺瞒、贪污中饱。由于行政体制内部监督的不到位与社会监督的缺失，小官就可以恣意行走于体制内外，遂行其贪腐的勾当。反过来讲，不是小官太贪，而是体制出了问题；不是村干部太腐，而是社会自治力量根本就没有成长起来。在腐败的乡村干部身上体现的是官治与民治的权力冲突，前者基于的原则是国家权力分配的合理性，后者基于的原则是基层自治组织的自治性。事实上，“小官贪腐”恰好就发生在两个体制即国家行政体系与社会自治体系的交界处，其根源是现行行政集权体制的治理逻辑以及国家与社会之间权利关系的规范失序。
乡村治理制度建设上存在漏洞
从上述体制运行逻辑角度，我们就能够解释今天乡村“小官贪腐”之所以猖獗的原因。改革开放以来，乡镇政府以经济发展为中心，在功能和运行上类似于公司，出现企业经营性的逐利化导向。乡镇行政管理人员实质性地参与到乡村社会的资源运作和配置领域，掌握着国家资源（比如，中央通过“项目制”方式向农村投入的各种资源）和地方资源（比如，村集体资金、资产、资源即所谓“三资”管理权、宅基地的分配、基建项目的发包、土地安置费和赔偿款的发放等）的控制权和分配权。同时，基层群众自治组织的村干部又具有双重代理身份。他们既是乡镇政府的代理人，也是村民自治组织的代理人。因此，基层干部包括村干部的腐败实际上关涉两个领域，即国家行政体系与社会自治领域，关乎基层治理能否确立在国家权力的法治化与社会治理的制度化和规范化原则之上。这就使得“小官贪腐”的制度渊源变得非常复杂，其波及的范围和产生的影响也非常广泛。
事实上，当今乡村治理结构已经催生出一个在国家治理体系之外不断滋长的异化势力：一些基层官员与村干部越来越偏离国家治理的目标，形成一个类似于历史上胥吏操纵基层行政的自利性利益共同体。
如前所述，这种异化源于行政集权体制，造成了乡镇政府运行的公司化。它像一个政权经营者，而不是为基层民众提供公共产品与公共服务的国家代理人。乡镇政府的行政活动关注点集中在政府收益（GDP或其他经济利益）的最大化。为达到这个目标，它的权力运行领域和方式发生了结构性的改变：一是将其行政力量最大限度地投入到获利的基层经济社会领域中。二是将基层群众自治组织功能行政化，乡镇政府与村民自治组织联为一体，这使得村干部的行政行为表现出历史上不官不民的“胥吏化”倾向。但不管是哪种治理运作方式，基层官员和村干部的非制度化、非正规化的结合体，造成一个自外于体制的自利性利益共同体，这个自利性利益共同体游走于体制内外，挤压基层社会支配空间，使社会发展逐渐失去活力。
乡村“小官贪腐”反映了现行体制的内在治理矛盾。在行政集权体制下，基层政府要有所作为，但传统行政的“命令—服从”体制或称压力型体制在与基层干部利益群体进行利益政治整合时，却造成了乡村治理制度的异化，更根本的是乡镇政府的权力合法性或正当性并不是确立在基层民众制度化的政治参与上，后者几乎无法影响乡镇政府的决策和政策，也就是说，乡镇政府没有承担对民意的整合职能，它的授权来自上级，它对基层社会需求的回应性和责任性根本不重视，遑论将基层权威确立在人民授权的基础上。
乡村治理制度异化会导致两个后果：一个是基层政府产生不受国家与社会监督和约束的自利性倾向；另一个是因基层政府与基层自治体权利关系的不明确引发的基层干部“胥吏化”。前者是行政集权体制的必然产物，也是一个政治与行政不分且混合作用的结果；后者是一个官治与民治之间治理规则混乱且权责不清的社会治理问题。两者合流，便驱使乡镇官员游走于体制内外，与村干部结成利益共同体，并使村民自治组织成为政府行政体系的一部分。
乡村“小官贪腐”发生在国家与社会两个场域。在国家方面，基层官员负有政治与行政职能，且两种职能不分，基本工作涵盖发展经济、提高公共服务和管制乡村社会秩序。在社会方面，资源所有权基本上都在政府，来自上级或国家的投入必是经由乡镇政府才能进入农村公共建设领域，这推动它必然根据自身利益不断地卷入经营性与竞争性领域，投入到与民争利的利益博弈中。比如，近年来“小官贪腐”查办的案件多发生在征地拆迁和保障性住房、新农村建设和惠农资金管理、医疗卫生、教育等重点领域，就是一个明证。
总之，在国家与社会权利关系不完善不健全的条件下，政府与社会关系依旧难以厘清，民众又没有制度化的参与渠道来影响政府决策。如此一来，经济发展带来的不是基层治理质量的提升，甚至适得其反，促成了乡村干部利益共同体的形成，并使它有很多的制度空间置身于国家政治行政控制与社会监督之外。