整治需要政府治理法治化与社会民主化
整治“小官贪腐”的核心是基层治理中政治与行政的职能区分，以及政府与社会的权利关系制度化，并使之确立在法治原则之上。
改变集权式的行政压力型体制，推动府际关系法治化
层级行政包干制，必然激发层级之间的自利性趋向，这是现行行政体制必须面对和解决的问题。反过来说，无论是当今学术界和公共政策领域的各种分权主张，还是改革开放以来一直在进行的“简政放权”改革或“条块分割”的权力利益博弈，都不能解决府际之间的权力分割或权力平衡问题，因为现行行政体制的内在权力运行逻辑必然导致上下级权力之间的利益政治博弈。基层政权组织的自利性倾向是现行行政体制的内在本质特征，或者说，现行行政集权体制下的基层政权组织，行为上基于的是权力逻辑而不是法治原则。前者认为问题出在权力的分配和控制方面，后者则要从制度结构制衡上约束权力，使国家治理摆脱在行政层级之间进行难以平衡的收权与放权循环，让“小官”不能再不受约束地游走于体制内外，从而失去滋生贪腐的土壤。
改变目前的行政压力型体制，让乡镇政府直接面对基层民众，而不是被动地承受上级的行政任务，在政治上汇聚民意，行政上完成职权范围内的事情。如此便可在行政上，受国家行政体系的强有力节制；在政治上，与基层民众的利益连在一起，反映基层民众的诉求，与基层民众结成利益共同体。从发展目标来看，国家政权建设的方向就是要让乡镇政府能够同时满足国家和基层社会的需求，这也是促进基层治理现代化和提升治理能力的本来意义。
推动政府制度化建设，将“小官”的权力行为置于国家与社会的制度化监督和制约之下
要解决现行体制对“小官贪腐”监管不力问题，需要从政府体系和权力结构、基层政府和基层社会乃至基层政府内部的职能分工与机构整合等方面进行改革，目标是实现政府的制度化，用制度化的政府来适应高度分化、复杂的政治社会环境，建立起专业化的结构以执行各种职能和任务。
政府制度化的结构性条件就是国家与社会关系法治化，或者说，法治化的国家与社会关系是避免权力专断与无政府状态的基本保障和社会稳定的基本条件。推进政府制度化建设，就是以宪法和法律来约束政府权力、保障个体的权利使之成为社会共同的政治价值诉求。通过建立有效的民意表达、民主协商、民众监督的机制，使基层政府更有效地嵌入基层社会的利益结构。但实现上述目标的前提是管制政府向服务政府转变，而成功的转变取决于：一是由人治政府向法治政府转变。规范权力，将权力置于法治的基础之上。二是由权力政府向责任政府转变。有责任的政府一定是有为的政府，有为的政府一定是把权力控制在为民服务而不是为掌权者服务的政府。三是由管理型政府向服务型政府的职能转变。对政府职能的任何设计，归根结底，一定是公共性的建构，这个公共性植根于公共利益和民众的政治认同之中，并且要从制度建设上把民意纳入公共政策的决策和执行过程当中。
推进基层社会自治，让“小官”不能包办和擅权国家与社会之间的公共事务
“小官贪腐”之所以难以遏制，关键是国家与社会之间权利关系的失范和失序。在乡村基层，公共权力恣意介入经济社会生活领域，社会自主空间受到挤压，社会组织得不到发展壮大。针对当前基层治理，基层政府创新应逐步摆脱传统政治逻辑下的行政权威强化，依靠传统经验难以应对现实的挑战，也没有多大现实意义。
推进基层社会自治是铲除“小官贪腐”的根本出路，其可以从两个方面入手。一方面，乡镇不再是集权体制的一级，而是基层民众实现权利的场所。现行的乡镇体制是集权体制的制度安排。这种体制的最大弊端在于基层民众不能通过制度化参与渠道来对政府政策实施影响。社会自治就是改变基层政府“为民做主”的治理思维，改变乡镇是生产行政力量的“权力集装器”的功能和作用。同时，让基层群众自治组织包括农村经济合作组织真正成为自治体。这不仅可以让地方民众形成生活共同体意识，而且加深了基层官员对于权力来源于民众的认知，使其不会只向上级负责而漠视民众权利。同时，这推进了民众政治参与的制度化以及监督的法治化，从而有效填补了“小官贪腐”的制度漏洞。另一方面，包括不断成长的农村经济合作组织在内的基层群众自治组织成为真正的社会自治共同体。对乡镇政府而言，兼具独立性与自主性的社会组织会形成独立的主体制约力量，而村干部或自主经济组织负责人就真正成为了自治体的法人。让社会自己组织起来，是实现社会自治的第一步，也是非常关键的一步。
“小官贪腐”非不治之症，只要从体制上、制度上进行改革，真正把乡镇政府与基层民众的关系确立在民主的、法治的基础之上，而不是惯性地加强现行体制的管控和监督力量。
乡镇政府不仅要真正成为国家的基层代理人，更重要的是将其权威确立在人民授权的基础上，使其成为基层社会利益的代言人。如此，就会让“小官贪腐”无藏身之所，就能够在根本上消除“小官贪腐”的体制痼疾和制度诱因。这样，“官是官，民是民”，国家与社会关系确立在不能越界的权利规范和法律固定之上。
（本文作者为中国社会科学院政治学研究所政治文化研究室主任、研究员）