以创新社区治理打通服务居民的“最后一公里”
着眼于现实问题，“十三五”社区服务体系规划应紧紧围绕依法治国、全面正确履行政府职能和社会治理体制创新，推进社区自治，完善社区服务体系和培育社区社会组织，处理好法治和自治、政府与社会、治理与培育的关系，并将其作为推进“十三五”时期社区建设工作的三个着力点。
紧紧围绕依法治国推进社区自治，正确处理法治和自治的关系
首先，要相信社区居民能够依法管理好社区事务。一是治理社区必须依靠社区居民。依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。二是社区建设既是自治过程，也是法治过程。自治过程就是要给居民更大空间参与自治，处理好自身事务；法治过程就是居民要守法，地方和基层政府要依法把本该属于居民的权力还给居民，指导居民用好法律，在法律的框架内自治。三是社区治理机制的形成有一个过程，它需要个人坚守对集体的责任，需要完善的制度和健全的机构。每个人坚守社会规范，把日常的小事做好，才会逐渐把社会和国家的大事做好，这也是基层社会治理创新的真谛。
其次，依法建立政府对于社区公共事务的准入制度。机关事业单位过多介入社区事务是“十二五”时期各界较为关注的问题。近年来，安徽省在破解这个问题上进行了一定的探索。安徽省在全省制订如下规定：政府机构、企事业单位、社会组织和其他有关部门若进入社区开展服务活动，必须按照管理权限，由同级社区建设工作领导小组审核、批准、管理。社区公共服务事项准入范围包括就业、救助、养老、卫生计生、文体、安全等六类服务。安徽省实行社区准入制度后，凡属社区自治的事务，交由社区居委会自主管理；凡属有关政府事业单位职责范围的工作任务，不得随意下放居委会；未经批准的事务，居委会有权拒绝。机关事业单位经审批进入社区开展服务，要按“权随责走、费随事转”原则，严格落实人员、经费等。进入社区的事项由社区统一管理。
最后，在社区自治中始终坚持通过法治来规范各行为主体。一是发挥乡规民约在社区社会治理中的积极作用。“十三五”时期，社区建设要深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。二是社区在个人成长过程中发挥不可替代的作用。社区的任务之一就是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务。
完善社区服务体系，正确处理政府与社会的关系
首先，进一步明确社区事务是地方政府公共事务的意识。一是在政府全面履行职能的过程中加强社区建设，要求中央政府把直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放由地方和基层政府管理。但是在落实的同时要注意，在这里，下放给地方政府是一回事，地方政府如何交给基层社区管理又是一回事。中央政府把微观事务交给地方和基层政府，基于事权和财政责任统一的原则，要把责任权力全部转移，避免事权下放、财权不放、形成权力真空的局面。地方和基层政府交给市场和社会则是基于公共服务和社会治理的特点、类型等去制定具体可行的实施细则。二是加快推进适合地方发展需要的人事制度改革。“十三五”时期，要适应基层社会治理和公共服务的需要，加大人事制度改革力度，不搞“上下一般粗”的体制机制。
其次，鼓励地方政府立足现实，大胆探索社区发展。“十二五”规划实施以来，国家发展改革委有关部门针对公共服务设施如何才能跟城镇化特别是城镇人口数量保持一致、外来农民工如何通过申请租房落户并获得公共服务、如何发挥社区社会组织在村民生活方式转变过程中的作用等问题，分别在西安、天津、郑州、常熟等地以推动社区公共服务设施建设、小城镇公共服务设施建设、教育发展、社区社会组织培育、政府部门与社会组织合作等为重点，出台了综合配套政策，进行了一系列试验，取得显著成效。“十三五”时期，应当在更大范围内鼓励和支持地方政府因地制宜，大胆创新。
最后，社区服务体系建设要与人民的“微生活”有机结合。基层社会对公共服务有巨大需求。从城乡居民社区服务需求的比较研究可看出，城镇居民的服务需求依次是家政、就业、养老、青少年教育、低收入家庭服务，而农村依次是养老、文体生活、青少年教育、低收入家庭和残疾人服务。这些都意味着，地方政府需要根据各地实际，具体制定符合本地实际的政策。
围绕社会治理体制创新培育社区社会组织，协调好治理与培育的关系
首先，通过处理微观事务来化解可能影响全局的矛盾和问题。一是越来越多的问题发生在地方。近年来发生的各类群体事件和社会事件，并不是社会深层矛盾的直接爆发，而是通过一系列家庭矛盾、社区关系和人际关系的恶化爆发出来的。如何使各方面都满意，需要从微观层面上加以思考和解决。二是要建立以居民满意度为核心的第三方社区工作评价体系。应借鉴国际经验，建立起一套能够准确对居民满意度进行测量的指标体系和评价标准，并由第三方机构进行评估，及时发现问题，改进工作，引导地方政府逐步实现职能转变和机构改革，以适应社区建设工作的需要。
其次，通过创新社会组织体制机制提升社区服务质量。一是从社区需要出发培育社会组织。如北京西城区2013年底成立西城区菜篮子联合会，共有42家会员单位参与。会员不仅包括蔬菜销售商，还有天津、河北、内蒙古等外省市和自治区的农业企业。依托联合会、外省市和自治区的农业企业，把全国各地的优质农产品引入西城区，使社区居民享受到了价廉物美的蔬菜瓜果。二是对社会组织的培育与监管并举。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。
最后，发挥社会工作者的作用。社会工作者通过小组、个案和社区工作方法参与社区建设是新时期社区工作的重要内容。比如，北京密云区建立了由一名专业社会工作者对接一个或多个社区社会组织，负责指导社会工作项目的工作模式，实现了资源互动、优势互补的发展目标，他们在沿湖、花园东和果园里3个试点社区，联合社会组织和专业社会工作者，在医疗卫生、养老服务等7个领域建立了12个服务项目。对此类试验要进一步跟踪、评估和参考。
（本文作者为国家行政学院决策咨询部副主任、教授）