政策执行力是国家治理能力的基本要素之一，也是中国改革广受关注的一个现实问题。在中央就全面深化改革的若干重大问题作出决策部署之后，如何贯彻落实这些重大决策，已经成为中国新一轮改革的当务之急。在政策执行分析中，一种流行性思路以政策内容完备为前提预设，认为政策执行就是采取行动落实公共政策，将政策目标转化为实际结果。然而，一项创制性政策刚出台时，由于有限认知的原因，政策内容往往并不完备，决策者只是提出了总体性要求，并未提及具体目标和政策手段。在这种情况下，政策执行既要增进认知，也要细化政策方案。那么，如何提升创制性政策的执行力呢？
政策执行的四种模式
政策执行力的影响因素很多，美国公共政策学者劳伦•奥图尔曾经梳理了100多篇政策执行研究文献，发现其中涉及300多个变量。在中国政策执行研究中，激励因素一直是学界关注的关键变量，并形成了两种竞争性观点：一种观点关注于中央对地方的政治激励，认为地方政府和当事官员具有自利性，如果缺乏政治激励和问责，地方政府就会采取机会主义行为；另一种观点则聚焦于经济激励，认为经济利益对地方政府行为的影响更为显著，如果一项政策能够增加本地财政收益，地方政府就会真实付诸实施。
激励理论对于理解中国地方政府行为都具有一定解释力，但也存在局限性。根据激励理论，在同样的激励机制和强度下，政策执行将会形成相同的产出和结果。然而，各地的政策执行结果却存在差异性：有的地方政府引入智库力量，建立专项学习机制，结合本地情况细化政策内容，提出新机制，探索新手段，政策执行取得了超乎预期的成效；有的地方政府既不组织专项学习、不开动脑筋，也不借鉴其他地方的探索经验，只是转发上级文件，停留于象征性执行。政策执行既是采取行动的实践过程，也是细化政策内容的学习过程。由于意识到学习机制的重要性，美国学者萨巴蒂尔提出“政策学习”这一概念，它不同于为了寻求“真理”而展开的自由探索，而是具有明确目的性和导向性，并致力于探寻有效的政策工具。
在中国政治制度下，创制性政策的决策权集中于中央党政机关，大多数领域的政策执行都由地方政府负责落实。对于比较复杂的政策问题，由于认知尚不充分，新政策刚出台时往往仅提出价值导向和总体性要求，并不规定具体目标和政策工具，由地方政府根据实际情况制定实施细则。
根据中央政策的明晰度、地方政府的学习能力两个自变量，我们可以区分出四种不同的政策执行模式（见表1）。其中，政策明晰度是指公共政策对价值导向、政策目标、政策工具的规定情况。当对问题和对策的认知较为充分时，公共政策会明确规定政策内容，反之，为了减少决策偏差，决策者往往只是提出新的价值导向，对具体内容予以模糊处理。地方政府的学习能力包括政策理解能力和政策创新能力两个方面。它依靠于一定的学习机制，既从自身实践中汲取经验教训，也从其他地区的实践中得到启迪，进而提出新的政策思路。
调适性执行。当政策内容明晰、执行者的学习能力也很强时，政策执行就会采取调适性执行模式。公共政策经过出台以后，在一定时期内会保持相对稳定。各地的政策环境具有差异性，且处于变化之中，学习能力强的执行者会根据环境变化，对政策内容做出调适或变通处理。
行政性执行。这一执行模式的发生环境是政策内容明晰，而执行机构的学习能力不强。公共政策具有清晰的行动路线图，地方政府的学习能力不强，政策执行就会按图索骥，一切从文本规定出发，奉行令行禁止原则。
试验性执行。在这种情况下，新政策只是提出价值导向和总体原则，并未明确规定具体目标和措施，执行机构具有较大自由度。地方政府的学习能力很强，能够根据本地情况，提出切合实际的政策目标，并设计出一系列政策工具。
象征性执行。政策内容不清晰，缺少明确的任务、指标和时限要求，就难以对执行结果进行评估考核。对于学习能力较弱的地方政府来讲，政策执行就会停留于做表面文章，组织仪式性活动，如召开座谈会、转发政策文件、邀请媒体宣传报道等，并不采取实质行动。
创制性政策执行的关键变量
一般而言，政策内容由价值导向、政策目标和政策工具三个要素组成。一项创制性政策刚提出时，政策内容大多比较模糊，政策目标和工具尚不明晰。它只是传递了新的理念和价值取向，往往并未提出明确的政策目标和工具。在这种情况下，如果地方政府的学习能力不强，政策执行就只能采取象征性策略，等待其他地方出台实施细则后，再采取模仿行动。
在创制性政策的执行过程中，学习机制发挥着关键作用。只有建立专项学习机制，根据实际情况细化政策方案，创制性政策才能真正付诸实施。从学习源看，专项学习包括外部学习和内生学习两个方面。外部学习，即从外部专家拥有的专业知识以及其他地区、国外的实践中获取启示；内部学习，即从内部专家的专门知识，以及自身实践中获取经验教训。专项学习的结果可分为理解和创新两个层次。理解通过阅读、讲座、会议等途径，获得政策内容的全面信息，形成对一项公共政策的认知模式；创新属于更高层次的学习结果，它通过研究分析和实践活动，获得新的认知、经验和方法，进而对政策内容进行再规划，形成具有操作性的政策方案。
如果决策者要加快实施创制性政策，一条可行的路径是提供选择性激励，支持学习能力强的地方政府开展政策试验。通过总结地方性试验的经验教训，创制性政策就会逐渐走向完善。可见，识别学习能力强的地方政府，给予必要的政治和经济激励，支持其进行实践创新，对于落实创制性政策具有重要作用。
识别学习能力强的地方政府
公共政策学者围绕着地方政府的学习能力开展了大量实证研究。总结起来，影响地方政府学习能力的因素很多，以下四个因素的作用更为凸显：
第一，本地的经济实力和财政能力。政策学习需要投入人力和财力资源，政策试验更需要财政支持，而其收益则具有滞后效应，因此经济实力是学习能力的先决条件。与中西部地区相比较，浙江、广东等东部发达地区经济发展水平高，地方政府的政策创新也更为活跃。
第二，地方干部的创新意愿。地方干部的受教育程度高、阅历深、视野宽，对新事物的接受能力会更强。作为政治企业家，如果地方干部有意推进政策学习和创新，就会形成很强的学习型创新驱动力。
第三，政策问题的显著性。通过检视过去的实践，在反省中总结经验，更可能完善政策目标和工具。一个地区的政策问题具有代表性和典型性，其在创新中积累的经验也将更有普遍意义和推广价值。
第四，可利用的智库资源。政策学习既要总结自身的经验教训，也要学习其他地方以及国外的先进经验。依托可资利用的智库资源，包括自身的智库资源和外部智库，地方政府可及时总结各地的新实践，并从中得到启迪。
总之，创制性政策在建构中执行，也在执行中发展，学习机制不仅是政策执行的重要保障，也是完善政策自身的重要路径。尽快完善创制性政策，关键在于识别学习能力强的地方政府，支持其建立专项学习机制，结合本地情况开展试验性执行，进而将可复制的地方经验纳入公共政策之中。
（本文作者为中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员、地方政府发展战略研究中心执行主任）